|
学者论坛迟福林
在中国，推进基础领域改革不仅对保持经济持续增长和提升国民经济整体素质至关重要，而且还是加快改革开放进程、完善社会主义市场经济体制的重要任务。在我国经济社会发展和体制转轨的关键时期，基础领域改革已逐步开始触及深层次的体制性弊端。
客观地评价我国基础领域改革的现状
应当说，近些年的基础领域改革已初见成效。例如，行政性垄断问题开始得到一定程度的解决，引入市场竞争，推进基础领域国有企业改革，建立现代监管制度等方面都进行了有益的尝试和探索，并取得了阶段性的初步进展。但总体来说，我国的基础领域改革仍然处于起步和探索阶段。
1．我国基础领域改革严重滞后于经济市场化的改革进程。一是行政性垄断的基本格局尚未完全打破，远不适应我国市场化改革进程对基础领域改革的总体要求；二是基础领域的国有企业改革严重滞后，已成为下一步我国国有企业改革的难点和重点；三是政府监管制度改革滞后，除电力行业外，其他垄断性行业并没有建立独立的监管机构，监管职能分散在政府的相关部门，造成监管职能过于分散、责任主体不明，监管职能效益低下；四是我国已经颁布施行的《反不正当竞争法》以及政府相关部门的一些法规，已不能适应基础领域改革和发展的客观要求。
2．我国基础领域改革深层次的体制矛盾和问题依然相当突出。例如，到目前为止，铁路和邮政等行业仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。虽然民航、电力、电讯等行业进行了一定程度的分拆和重组，但基本上没有触及产权制度的基本格局，仍然是在国有产权框架内的局部调整。此外，对引入竞争机制也要作具体分析，总体说基础领域的竞争机制还局限在分拆垄断企业的层面。事实证明，国有大企业之间的竞争比照过去是一个进步，但这是一个十分有限的竞争，不可能形成有效的市场环境。关键的问题还在于，由于尚未形成规范的准入制度，我国民间资本还不能参与基础领域的公平竞争。正如有的专家指出的，准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。
3．基础领域改革作为完善社会主义市场经济体制的重要内容，还需要集中力量打“攻坚战”。十六届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制，就基础领域而言，是政府主导，还是市场主导，能够在多大程度实现市场配置资源，还有待于下一步的改革实践。今后，国有企业改革的“重头戏”最终还要在基础领域展开。就目前来看，虽然成立了电力监管委员会，但是政企不分、政监不分等现象依然存在。改革还要涉及到方方面面的利益，解决我国基础领域发展的体制性障碍是一项复杂的系统工程。
应当严格地界定现代市场经济条件下公共产品的范围
在经济建设时期和现代市场经济条件下，基础领域产品是不是公共产品和准公共产品，人们有不同的看法。这既是一个理论问题，更是一个十分重要的现实问题。有人主张基础领域的投资主体和经营主体只能是政府，根据是基础领域具有公共产品和准公共产品的基本特点。我认为，对此要作具体分析，不能够简单地把公共产品和基础领域产品划等号。这里仅从改革的实践层面看，无论是国际经验，还是我国基础领域改革的大趋势，把握以下几点分析是非常重要的。
1．对垄断行业要逐步放松或解除管制，广泛引入市场竞争机制。事实证明，过去被认为具有自然垄断特征的行业由于技术的变化、市场的变化、制度的变化，现在都开始变成了竞争性行业，或者是在行业的某些产业链上引入竞争，比如电讯行业、电力行业等。此外，无论是公共产品还是自然垄断，都是一个相对的概念，都与一定的经济技术条件和市场环境相联系。基础领域改革的总的趋势是，放松和解除管制，形成公平竞争的基本格局。我国的基础领域改革也正在发生着两个“转变”，一是由传统的自然垄断行业向广泛引入竞争机制转变；二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变。我认为，从发展趋势上说，基础领域的投资和经营不是政府的主要职能，政府在基础领域的主要作用是提供可靠的制度环境和良好的市场环境。
2．就基础领域的经济属性而言，可以划分为一般产品和公益性产品。经验证明，即使是公益性产品也可以引入市场机制。第一，可以采取企业化经营和特许经营的方式。事实上，城市公共事业采用企业化经营远比政府直接经营要好得多。第二，建立新的普遍服务提供机制和补偿机制。即使是公益性产品，政府也不宜长期作为直接投资者和经营者。有效的途径是，建立基础设施产品与服务的补偿机制，由此调动各方面参与基础设施建设的积极性。实践的情况告诉我们，政府作为基础领域投资和经营主体，必然会面临两大矛盾，一是究竟由谁来判断和检验公共产品提供的数量和质量？政府由于部门利益的介入，无法客观地评价和检验。二是基础领域会不可避免地陷入高投资、高成本，低质量、低产出的境地，从而使基础领域的供给质量和数量均低于国民经济和社会发展所需要的水平，必然损害消费者权益，损害公众利益。
3．政府提供的公共产品应当严格地限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域。尤其是在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共产品和公共服务应当优先解决改革发展的深层次矛盾和问题方面，优先解决以人为本、经济社会协调发展方面。长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重盈利性的经济类基础设施，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足。从我国的情况看，由于政府转型不到位，政府提供的公共产品与经济社会发展的要求有相当大的距离，以1998年中央财政支出为例，卫生、体育和社会福利业的支出仅占当年财政总支出的1．23％，而当年的基础性投资和竞争行业的投资分别高达47．52％和40．54％。即使是2001年中央财政预算支出中，用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1．41％。由此看来，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，首要的条件在于要从国民经济和社会发展的实际需要出发，严格界定公共产品的范围，以集中财力为全社会提供基本的公共产品和有效的公共服务。
加快股份制改革，广泛而积极地发展混合所有制经济，将成为基础领域改革的一项重要任务
有人主张，基础领域具有特殊性，应当保持国有经济的控股地位。已有的改革实践说明，在基础领域单一的国有或国有垄断是不成功的，完全的私有化也会产生多方面的问题。一条有效的途径是在基础领域加快地推进股份制改革，发展混合所有制经济，根据基础领域不同行业的特点，保持一定的国有股比重，探索基础领域改革的“第三条道路”。从我国的现实情况来说，这方面改革的时机和条件都已成熟。
1．要尽快地把基础领域的国有企业改革为国有控股或参股的股份公司。一是采取多种有效形式，深化基础领域的国有企业股份制改革。对于一些盈利性的运输、通讯、能源等基础产业的国有企业普遍地进行股份制改造，实行多种形式的产权制度改革。尽快将国有独资公司改造成为股份公司，对于具备条件的企业加快改造为规范的股份公司，从多方面创造条件，尽快整体上市。二是以国有资产管理体制的改革为契机，进一步理顺基础领域大型企业与政府的关系，真正做到政企分开、政资分开。三是在加快基础领域国有企业改革中建立严格的公司治理结构，依据相关法律和规定，建立企业经理人选聘、任用和考核制度。
2．基础领域应当对民营资本全面开放市场。中共十六届三中全会提出，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。现实的情况是，由于准入制度的缺陷和相关政策的障碍，至今为止，我国民营资本投资基础领域的比重很小。从2000年全国各地民间资本用于交通、城建、社会发展等基础领域的投资比重来看，民营投资的比重还未达到10％。从民营经济发展的实际情况看，已初步具备了成为基础领域投资和经营主体的条件。今年我国开工的世界第一长桥——杭州湾跨海大桥总投资118亿元，其中杭州宋城集团领衔的浙江民营企业出资额达到注册资本的一半以上。这告诉我们，民营资本进入基础领域的主要障碍，不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是市场准入上的障碍，是体制性障碍。因此，应当尽快出台民营企业平等进入基础领域的法规文件。现在我们对国外资本进入基础领域，已经形成了比较规范的法律文件，但是对中国民营经济在哪些领域介入，在多大程度上介入，都还处于模糊的阶段。这种状况不改变，与外资相比，我国的民营资本有可能丧失进入基础领域的先机。
3．有效地发挥财政政策在基础领域股份制改革中的“乘数效应”。从实际情况看，以增发国债为主要内容的积极财政政策，已从防止经济下滑的短期政策，事实上演变成了投资大型基础设施建设的长期政策。7000亿的国债资金促进了基础领域发展和拉动国民经济增长的双重作用，但与此同时也隐含着相当大的风险。各级政府长期作为基础设施的主要投资者，既妨碍公平竞争，又容易形成投资的低效益甚至是负效益。适应于基础领域改革和发展的需要，积极财政政策也面临转型，应当由政府直接投资转向对企业投资和经营基础领域提供补偿基金。
（作者单位：中国（海南）改革发展研究院）
| 
