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为政府职能转变做好思想准备
大连市市长 夏德仁
党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，着重谈了我们国家的行政管理体制改革的问题。在社会主义市场经济体制下，如何建
立一个适应于市场经济体制的政府和体系，《决定》讲得比较深入。一个月前，在国家行政学院温家宝总理做了一个重要的讲话，在这个讲话中，温家宝总理也反复强调要建立一个适应与社会主义市场经济条件的政府管理体系。政府主要要从过去那种全能型政府向为市场主体服务创造良好发展环境的方面转移，我觉得这个研讨会在这个时候召开非常有意义。各位专家学者在这个时候到大连来，进一步研讨在新的形势之下建立服务型政府问题，非常有意义。《经济日报》在这个时候为大连建立服务型政府的改革所做的大量的前期工作，非常有意义。
在社会主义市场经济体制下，政府就应该建立一种适应于市场经济体制环境的管理模式。大家知道，既然搞市场经济，那么整个社会资源的配置，基础性配置方面的职能就应该放给市场，市场是一种基础性调节。但是市场又不是万能的，在市场调节过程中失败的部分，由政府进行二次调节。由于中国的经济体制是从计划经济向市场经济过渡的产物，政府的经济职能非常强大，无论是生产、分配、消费各个环节政府都要参与。长期的惯性，使得我们的政府部门什么都要监管，这与我们初步建立的社会主义市场经济体制对政府职能的要求难以适应。更何况我们目前正在加大参与全球化的步伐：加入世界贸易组织后，它的规则不允许政府管得太多。因此，我们政府的职能必然要从过去的全能的政府向一种有限的政府、服务型的政府转变，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体和创造良好发展环境上来。这个环节回避不了，必须走下去。否则我们的经济就不是真正意义上的社会主义市场经济。
最近，中央提出振兴东北老工业基地，这无疑对东北上上下下是一件大好事。振兴东北经济的主要矛盾是什么？是体制性的矛盾和结构的矛盾。形成这些矛盾的一个非常重要的原因，就是政府职能还是过去传统的职能，政府的观念比较陈旧，计划经济色彩浓厚，管得太多却对投资环境关注很少。在这种情况下，总体上来看我们的投资环境与东南沿海相比还存在着相当大的差距。我们现在应该全力以赴地进行转变。不过，我们在转变过程中还应当看到，当前东北地区在体制转轨和结构调整中面临的一个过渡性问题，比如国有企业存量过大，下岗职工较多等等，这都需要政府冲在一线来解决。这样做免不了要进一步强化政府的作用，不符合社会主义市场经济的发展方向。所以，在东北经济振兴的过程中，如何很好地协调政府的积极作用和政府的有所为有所不为，妥善解决好政府职能转变的新矛盾、新问题，很需要我们大家与专家学者共同研讨，寻找一些出路和办法来。我非常希望这次会议不仅仅是个研讨会，也能成为我们在座各个部门今后改进工作的工作会议，希望大连各个政府部门的同志们要认真地学习、向专家请教，为我们下一步的行政体制改革和创新，为我们政府职能转变做一个思想准备。同时，我再次对《经济日报》邀请的各位专家学者的到来表示欢迎。
中国社科院经济所研究员戴园晨：
公共服务领域
政府不能缺位
党的十六届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制，其中必然地也要对政府职能转变提出了更新的要求。从历史上看，政府行政职能大致可以概括为这样几种模式：一是君权神授的绝对专制统治模式；二是自由资本主义的自由放任行政模式；三是与社会主义计划经济相适应的政府管制模式；四是以全面发展为目标的公共服务型行政管理模式，又被称作“新公共管理”，它是新型的政府管理模式。
对于以全面发展为目标的公共服务型行政模式，我有这样几点认识：一是政府只有向服务型模式转换，才能适应市场经济体制改革的要求，促进企业间的竞争，调动积极因素。由此也就避免了过去审批经济中的所有制歧视，减少行政干预中的随意性，避免政府行政干预的越位。二是政府向服务型模式转变适应我国参加WTO后的要求。当今世界，随着经济全球化所带来的方方面面的冲击与影响，正在改变和考验着政府的管理理念、管理体制、运行机制以及政府的管理能力和水平。三是服务型行政模式是对放任模式的纠正，避免政府缺位。
政府管理缺位，在许多情况下不仅表现为规则制度的执行方面，而且表现在公共服务领域。当前不少地方片面强调以经济增长速度为政绩考核指标，但对当地环境的改善、科技创新、教育、公共卫生、文化以及城市的危机管理等，或者放在次要地位，或者干脆就是“缺位”。政府在社会公共服务领域不能缺位，正是体现了“三个代表”重要思想的要求，我们一定要从单纯追求GDP指标转向全面提高生产和生活质量上来，要把更多的注意力和公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务上来。据我所知，大连市这方面做得较好。不过，大连要在振兴东北经济中发挥更大作用还应进一步完善。
首先，在服务型的管理方法的改进上，由于现代信息技术的发展，为实现服务化管理，扁平化管理创造了条件，扩大了政府对服务对象情况的掌握和群众的知情权，这就有可能逐步摆脱层级节制的传统官僚体制，以分权与参与的管理取代，实现管理权和管理责任下移，为行政人员增强公共服务绩效创造条件。其次，在管理目标与管理方法上，在推行公共服务型模式过程中，要注意目标实现度的选择。发展是不平衡的，政府不可能用行政干预阻挡或者改变这一趋势，但是要认识发展中出现的种种新矛盾新问题，要把服务不仅放在大企业上，更要放在广大人民群众上，要关怀弱势群体。这就是服务要以人为本。实现以人为中心的人类发展战略，经济增长本身不是目的，而只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是提高人的生活质量和提高人的能力，提高人类发展水平。
清华大学法学院教授于安：
既要改变方式
又要转变职能
我觉得大连的经验非常好，概括起来有这样几个方面：一是政府管制部门的活动有公民意识，在平衡公共利益和个人利益方面做出了巨大的努力，并且形成了制度；二是在活动当中是以人为本的，这一点可以从几个政府经济和社会管制部门提供的服务方式看出来；三是政府部门的服务是理性的文明；四是服务面向市场，体现了平等竞争要求；五是大连政府部门的效率观念和便民观念。但我同时也认为，大连的实践也还有进一步深化和完善的必要。
因为，在我看来，中央提出要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，这绝不仅仅是从政府的活动方式上来提的，而是从政府职能角度上提的。因此，我们在建设服务型政府的过程中，不仅要注重政府履行职能的方式方法，而且要注重政府职能配置与政府决策是否体现了公共服务的特征。政府的管制资源主要向哪个方面倾斜，可以成为体现政府是否具有公共服务型职能的主要指标，政府履行职能的决策机制也是一个重要方面。如果我们在建设服务型政府过程中，始终都不去触动它的决策机制，那就很难说它是一个完整意义上的服务型政府。
那么，在现阶段如何让我们各级政府部门的职能转变，真正适应社会主义市场经济体制的要求呢？我认为，首先就是要通过进一步改造市场主体，即大力发展混合所有制经济，让市场主体真正明确起来，否则，我们就难以确定政府的服务对象。其次是研究政府公共服务的内容。我们讲让市场配置资源，并不是要回到“守夜人”时代的自由放任的政府行政模式上去，历史的经验证明那是行不通的。所以，我们不能简单地要求政府全部从管理职能当中退出来单纯提供服务。能否妥善解决好公共设施、金融安全、人才安全、经济秩序、平等竞争等一系列重大现实问题，都要求政府参与。尤其是按照世界贸易组织的要求，我们要建立市场竞争的制度框架，这是政府当前面临的一个核心的问题。政府参与这些重大问题的行为，算不算服务？这就要求我们一定要很好地研究一下新形势下政府的公共服务内容问题，搞清政府公共服务职能的配置到底应当怎么办？三是探讨政府的公共服务方式。早在1872年，法国行政法建立的基础就叫公共服务，但那个时候，公共服务它是为扩大政府权力提供支持的。现在我们同样讲公共服务，是要继续扩大政府权力吗？显然不是。那个时候的政府职能跟20世纪不一样，所以，我们要研究公共服务的法律内涵和实现方式。最后是公共服务成本问题。如果一个政府的服务成本很高，人家就不一定要你这个服务。所以，降低政府公共服务成本，提高公共服务效率，是要认真解决的一个现实问题。
国家发改委宏观研究院副院长陈东琪：
机构要少而精
决策要简而明
党的十六届三中全会提出，要在“加快转变政府职能，深化行政审批制度改革”的同时，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这就为地方政府下一步的体制改革指明了目标和方向。地方政府主要任务是维护好本地的投资、交易、价格、信用和各种公共行为的市场秩序，要让所有生活在这个地方的人有安全感，让他们感到很便捷，行为效率也很高。这是一个十分重要的“软环境”。另外，还要在提供良好的“硬环境”上做文章，比如公用事业设施、公共医疗卫生设施、养老和护幼设施、教育文化娱乐服务设施等，要为生活在本地的人提供精神文明环境。尤其是地方政府在竞争领域不要和企业争利，不要继续强调“政府创收”。
现行的地方政府机构设置框架的缺陷，其突出表现大致有三个方面：一是由于强调机构设置“对口”，一些地方政府部门在一定程度上“替代”了中央政府宏观调控职能，过于全能化、综合化。二是有不少的地方政府机构带有一定程度的“企业集团”特征进行以盈利为经营行为。三是有的地方政府的内部机构实际上很像社会中介机构。下一步要精简地方政府机构应逐步解决这三类机构的设置问题，逐步做到“少而精”。同时，地方政府在改革中还要特别强调决策的“简而明”。“简”是指决策程序要简明，能够由市场调节的项目，地方政府就不要从规模和数量上进行行政审批了，而是只对安全、技术达标上进行审核控制。“明”是指地方政府决策特别是公共决策要逐步走向民主、透明，让公共服务享用者参与某些决策过程，对公共决策过程有提意见的机会。一些重大公共决策可推行听证会制度。此外，还要有公共决策预警和评估机制，在提高地方政府公共决策民主意愿基础上，减少公共决策的成本，提高决策效率。
地方政府行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策高效，其关键的因素是公务员的整体素质。我国地方政府的公务员在某些方面工作的真实效率不很高。问题不在于公务员而在于现行地方政府公务员产生和工作的体制、机制存在缺陷。一是进入公务员队伍的门槛或准入机制没有市场化，没有更多地体现民意；二是公务员流动性不高，一旦进入某一岗位后具有较长时间的制度刚性；三是提拔升级过分依赖于少数上级领导的关注，抑制了他们的开拓创新；四是公务员的职业化机制不健全。因此，我认为，地方政府行政管理创新一定要在人的方面做更多的文章，这也是中央最近提出“以人为本”的基本精神。今天，我们可喜地看到，大连市政府已经在从“全能型政府”向“公共服务型政府”转变方面取得了明显进展。不过，这个转变还只是开始，我们还需要解决深层次问题。作者:资料来源:经济日报
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