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·访德国反垄断委员会前主席Prof.Dr.Moeschel·
如果我们开放了电信市场，这种规则会自然形成，而用专门的法律，人为地、刻意地分割市场，我认为是没有好处的，只会让竞争者逐渐失去斗志，不愿去改进技术，整个电信业就会发展得非常缓慢。
本报记者 丁 若
北京报道
“先知摩西被看作是第一个放松管制的人，当他从西奈山上下来时，他告诉人们他有一些好消息，但同时也有一些坏消息。好消息是，他已经把戒律和禁令的数量减少了到不超过十条；坏消息是，禁令是依然存在的。并且禁令一直存在到了今天。”10月17日上午，在中国社会科学院法学研究所主办的“电信市场竞争政策国际研讨会”上，德国反垄断委员会前主席Moeschel教授以一个《圣经》故事作为他发言的开始。
禁令太多会束缚人们的手脚，而如果没有任何禁令，世界又将陷入混乱。十条禁令是摩西的“度”，而我们今天的立法中，多少条禁令是适当的“度”呢？作为中国电信业的规范，电信法在呼声中正在加紧立法，其间的问题也大多落在这个点上。
同为大陆法系国家，中国与德国的法文化相对于英美法系国家显得更为接近，德国已有的比较完善的立法也因此对我国有更加重要的借鉴意义。为此，本报记者专访了Moeschel教授。
《21世纪》：中国经过了很长时间才逐渐实现电信市场的开放，您是怎样看待电信业的开放的？德国在这方面的情况怎样？
Moeschel：电信业遵循旧有规则的传统原因已经过时了。直到1980年代，德国电信业还是基本上被公共企业垄断经营，电信市场中的电话服务受到限制，并且，这种类似自然垄断的管制规则在电话网络中约定俗成。因为，一旦一个公司可以比其他很多公司更有效地提供产品，这种垄断是很容易存在的。而今天，由于技术的发展，自然垄断已经不可能涵盖整个电信服务领域，因此，形成一个垄断性的结构也不太合理。
接下来，应该在什么范围内给调整行为以合法的空间需要确定，但是已经可以确定的是，许多解决方法都要比讨厌的行政管制和垄断经营合理得多。
我认为，为了让电信服务覆盖整个国家，包括乡村，在合理定价的情况下，应当对超出公共预算的网络给予补偿金，或者由电信服务供应商共同筹资设立共同基金。今天，这成了一个很大的理论问题。
《21世纪》：当垄断被打破，自由竞争是否相应产生？旧的垄断随之完全消失了吗？
Moeschel：竞争政策通常会排除三种限制竞争的因素：卡特尔、滥用优势地位以及企业收购及合并。而接下来企业会有什么样的行为则不得而知，也不在人们的考虑之列。
由于限制竞争的因素并未被完全发现，因此一些应该控制的垄断并未完全受到控制。有一点要注意，就是现有的一些老的电信公司，它们仍然是占有优势地位的电信服务供应商，新的竞争者进入市场，往往需要依靠这些老的电信公司的上游服务，或者是它们提供的一些设备，这样，这些老的电信公司就利用这种关系进入电信次级市场，并且逐渐占领这部分市场，从而也达到了间接控制的地步。这种过渡时期出现的垄断状态非常普遍，并且因此将市场关系搞得十分复杂，如果没有一个特别的规则将很难控制这种状况。
《21世纪》：那么德国有没有找到这个规则呢？它是什么？
Moeschel：这个规则最终的目的是依靠（市场）自己的力量来厘清那些垄断之类多余的东西。
这也就是说，需要竞争有效、可行，并且是可以自救的。一般的竞争法律已经被充分适用，在目前的情况下，法律在一些条件下适用，可是当这种条件已经不存在，又该适用什么法律？未来是不可预知的，它只能取决于未来的技术发展。
比如说，在本地的电话转换器与顾客之间的最后一英里的网络上，存在四个竞争者：传统的铜线、用于电视传播的宽带电缆、电力线路技术和蜂窝技术。最后一种技术目前非常昂贵，而电力线路技术不尽如人意，宽带传输网络又经常掉线。这个例子表明了经常出现在特殊的电信规则制定目的中的矛盾：如果一个竞争者被迫要与其他竞争者分享他的铜线，其他竞争者就缺少了改进技术的刺激，会越来越少地开发新技术和新产品。这些设备的竞争者们将从适用特别的电信业规则自然地过渡到重新适应一般的竞争法律。
《21世纪》：那么您认为保护电信业的竞争专门立法并没有什么效果？
Moeschel：如果我们开放了电信市场，这种规则会自然形成，而用专门的法律，人为地、刻意地分割市场，我认为是没有好处的，就像前面那个例子一样，只会让竞争者逐渐失去斗志，不愿意去改进技术，整个电信业就会发展得非常缓慢。
还有一个原因，法律的程序走得非常之慢，体现在两个方面，一方面是法律处理诉讼或是其他事务时，通常要耗费很多时间，因为法律审查必须非常之仔细，为此有些案件甚至会被拖上几年，快的也要几个月，在这么长的时间内，很多技术发展了，条件已经发生了变化，而法律还是要按照以前的处理；另一方面，法律要求有稳定性，因此它的变化很慢，很难适应快速的经济技术的发展，尤其对于电信这一特殊行业，发展速度非常快，法律跟不上去。
《21世纪》：可是如何对电信业进行管理呢？或者您认为不需要监管？
Moeschel：监管还是需要的。德国通常也是政策的管制最为重要。
如果政府总是事无巨细地对调整机构施加影响，规则的效力将会濒临灭亡。很多案例中，政府的政策都对垄断者有好处。有以下几个原因：
———政府机关往往同那些垄断企业有很多方面的联系；
———运用这些大公司实现自己的工业策略，对政府来说很具诱惑力。这样不但会损害本国的小竞争者的利益，因此而妨碍竞争，也有可能会损害到外国的竞争者的利益。比如，如果这些垄断者打算向国外扩张，那么外国的企业准入就会非常严格。
———一旦建立好一个垄断者，政府就会得到随之而来的财政收入，这个垄断者的市场地位越稳固，提供给政府的税收就越多。
但是现在在WTO框架下，很多国家的政府都开始把电信业的监管交给一个独立的监管机构，参照服务行业经营的一般合同来经营电信业。
相对一般的竞争监管机构而言，独立的电信规则的调整机构作用不是很重要。原因是：
———后者具有传统概念上的独立性，而电信监管机构还需要建立起这种信誉；
———一般的竞争监管机构是竞争的引导者，它的建立是以增强竞争的哲学理念作为基础的；
———如果经济领域被划分为多个区域，一般的竞争监管机构容易失察，也可能面临这因为被分权而逐渐消失的危险。
《21世纪》：从德国的经验来看，您认为什么样的监管比较有效？
Moeschel：从我接触过的大量的实证分析来看，事前的审批是比较有效的一种制度，是值得保留和信赖的旧制度。我们想要反对滥用市场优势的经营者，而这些经营者经常以技术作为伪装，如果在事前审批时经过仔细审查，就可能会发现这些人，从而阻止他们进入市场。而如果我们想依靠事后的控制，就显得为时过晚了。
缺陷最少的应该是对不对称优势的调节，这是专门针对垄断企业的，它会损害到具有不正当优势地位的经营者的利益。这也是目前公认可以被接受的一种方式。就好像在运动竞技场上，只有那些有不正当优势地位的经营者的优势被打破，比赛才可以公平竞争下去。
而调整机构则有可能成为那些有不正当优势地位的经营者的代言人，即使开始这个机构并没有与那些优势者有瓜葛，可是总有要换人的时候，如果这时候那些优势者把自己的“工匠”换了进去，眨眼工夫，这个机构就成了为他们说话的了，这样势必会给其他竞争者的利益造成损害。因此如果要用此制度，则必须赋予这个机构一项权力，即如果出现这样的情况，应责令这个优势者们的“工匠”赔偿其他竞争者为此所遭受的一切损失。
至于法律，前面已经说过，它的速度实在是太慢了。
除了电信业竞争的监管，还有一个最大的问题：关于定价，包括与顾客的、与上游服务的，还有当不能达成免费协议时网络互联的价格。现在的交易方式，使得在电信业中存在很多的隐形交叉补贴，但遗憾的是，目前还没有找到可以代替的方式。
《21世纪》：中国的电信业刚刚引入竞争，您对中国电信业建立起一个避免垄断、实现良性竞争的市场有什么建议？
Moeschel：中国的电信业打破垄断是用拆分的方法，就是说，将电信业分割成不同部分，而非一个大公司全部垄断。有些人认为这样就可以避免垄断，其实我认为并不是这样。小型的垄断同样有危险性。
这种小型垄断会影响原本因为电信业发展而带来的效益，虽然没有大的垄断明显，但同样是电信业发展的阻力。
中国目前的状况还不大可能实现自由竞争，我建议能否先实现共识，也就是说，有一个行业内部的协商，达成一定的运作协议，大家在这一协议下经营，也许这不失为一个权宜之计。从这个意义上说，电信法可能是可以作为这样一个协议的。
此外，我认为，放松监管也应该是立法的重点，我仍然主张市场的开放会自然形成良好的竞争和发展。
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