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对策研究宫希魁
确定中国农村的经济与社会发展战略，必须突破传统的思维定势，即就农业谈农业，就农村谈农村，在不改变农村基本格局的前提下去谋求农村有限的发展与进步。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的
良性转换与互动。要从根本上改变这一状况，在战略选择上必须走出一条统筹城乡发展的新路子。这也是党的十六届三中全会做出的一项重要决策。
一、实现我国农村三大战略转型
解决中国的“三农”问题，其根本出路是大量减少农民。这些农民到哪里去，就不只是农业和农村内部的事情了，它涉及到整个社会利益格局的大调整。因此没有一个宏大的战略眼光，没有一个巨型的系统工程，是无法解读和驾驭这件事情的。
中国政府已经宣布，到2000年，中国“两步走”的战略目标已经基本实现，包括农民在内，总体上达到了“小康”生活水平。但这个“小康”对于农民来说，仍然是一个解决基本生存需要的物量标准。确定中国今后的农村经济社会发展目标，不能仅仅满足于这种表层的物质需求，而要着眼于解决更带根本性的深层次问题。战略目标应是实现以下三大战略转型：
一是农业产业的战略转型。脸朝黄土背朝天，一家一户搞单干，自给自足小生产，这是几千年来中国农业的基本形象。中国二十多年的改革开放，农业产业素质虽然提升了许多，但上述形象并未得到根本改造。中国农业产业未来的发展方向，是从传统农业产业向现代农业产业转型。这种战略转型的主要内容包括：
技术基础转型。既要发挥传统耕作技术的优势，又要用现代科学技术改造武装农业产业，大大增加农业产业的技术含量，改善农产品品质，提高农业劳动生产率和土地产出率。
产业结构转型。低层次的产业结构是与自给自足的自然经济和封闭狭小的市场需求相适应的。面对着市场范围的扩大和竞争的加剧，面对着需求层次的提升和需求多样化，农业产业的供给结构必须进行战略性调整，以适应市场需求的变化。这种结构调整不是一次性的，不是靠行政命令推动的，而应该成为一种市场导向的有内在动力的生产者自主行为。
产业组织转型。农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，应通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。
二是农村社会的战略转型。由于特殊的历史原因，中国农村与城市形成了互相分割的二元结构。农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。以血缘为纽带的宗法关系，以地域为界限的村落群体，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的封闭状态，一家一户的细小规模经营，贫弱的经济和不便的交通，阻碍着农村向现代社会形态的转变。要改变这些不利条件，是有相当难度的，但也不是无路可走。
纵观各国社会转型的历史经验，解决这一问题的根本路径是城乡互动，良性转换。通过推进工业化和城镇化战略，有序地把一部分农村人口转化成非农产业人口，进而游离土地变为城镇人口，从而融入现代社会生活之中。通过教育、文化、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把城市现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村演变到现代社会形态中来。
三是农民身份的战略转型。人是万物之灵，人权是各种社会权能中最基本的权能之一，解决中国的“三农”问题必须以人为本。离开了对农民作为“人”的终级关怀，不从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，中国的“三农”问题就永远不会有一个令人满意的结果。
长期以来，中国的农村政策存在着“见物不见人”的情况，反复加以强调和“狠抓”的是“农业”、“粮食”等对象，至于作为其主体的人——农民的状况如何，则漠不关心，甚至屡加伤害。当需要向农民索取的时候，用各种办法把农民管得很严，当社会福利总量增加，切割蛋糕向社会成员分配的时候，又通常把农民排除在体制之外，表现得极为吝啬。农民的末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。解放农民，还农民一个平等的社会地位，是解决“三农”问题的关键所在。
解决农民“国民待遇”问题，不能仅靠道义诉求，需要有实际措施和步骤。在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共用品使用、民主参与等诸多领域，完全可以逐步取消对农民的歧视性限制，在解放农民的路上迈出实质性步伐。
二、推行以农民参与为主旨的工业化路线
推行以消化农民为主旨的工业化路线，是解决中国“三农”问题的重要战略举措之一。早在20世纪50年代，中国就执行了以优先发展重工业为主要内容的工业化路线，相继建立起了门类比较齐全的工业体系，逐步奠定了工业化基础。但是，这种工业化路线是一种片面的畸形的工业化路线。为了积累工业化所需资金，通过工农业产品价格剪刀差从农民那里抽取了几百亿元，通过设置城乡二元社会制度，阻止农民进城，营造了一个相对宽松的工业发展环境。因此，这种工业化是一个靠剥夺农民而搞起来的工业化，是一个把农民排除在外的工业化，是一个以造成城乡二元结构而后患无穷为代价的工业化。
迄今为止，中国的工业化任务尚未完成，仍需继续推进，但必须改变策略，把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动、有大量农民参与的工业化路线。在法律和国家产业政策的规制下，鼓励有条件的农民创业办厂，既可以在乡村办，也可以到城市办，取消各种歧视性的准入限制。在用工政策上，鼓励农民到工业部门就业，既可以离土不离乡，也可以离土又离乡，最终改变农民的职业身份。
在中国，劳动密集型的传统工业仍有很大发展空间，仍有很多比较优势。用资本密集型的高新技术产业无节制挤压和替代劳动密集型的传统工业是不明智的。这样做的结果，不仅给城市就业造成困难，也堵死了农村劳动力转向工业部门的通道。在工业化技术档次的选择上，应当有一个合理的梯次结构。
三、推行以吸纳农民为主要内容的城市化战略
在中国，推进城镇化战略，已得到决策层的充分肯定并加以实施。这一举措对于解决“三农”问题具有重大意义。有专家分析认为未来10年，中国每年仍然将有八九千万人流动于城市和农村之间。中国要想提高城市人口比例，必须以每年1000万人的速度增加城市人口，到2040年城市人口占总人口的比例可以达到50％左右。
在实施城镇化战略中，中国采取了多种方式：通过城市向郊区辐射，将郊区农村变为城镇；通过建立和培育市场带动一个地方的经济发展，逐步形成城镇；通过利用区位和资源优势开发港口、资源、矿产、旅游区、经济开发区形成城镇；通过产业转化、兴办工商业项目吸纳农村劳动力逐步形成城镇。此种战略的延伸路线是：有实力的集镇发展为小城市，小城市发展成中等城市，中等城市发展为大城市，在大城市周边发展卫星城，最终将大片农村转化为城市或郊区城镇。
应当说，上述城镇化战略的实施，已经显露了积极的作用，并展示了良好的发展前景，但也出现了一些不容回避的问题。一是小城镇遍地开花，迅速膨胀。1985年全国建制镇还只有7956个，2001年已经达到20000多个，占用耕地，破坏资源，规模和聚集效益差。面对这种状况，究竟是应该发展小城镇还是发展规模较大的城市更有前途，中国决策层面临着新的抉择。二是在推行城镇化战略的过程中，行政驱动色彩很浓，长官意志盛行，按经济规律办事不够，搞了许多“有城无市”、缺乏经济内容支撑的“空壳城镇”。其结果背离了城镇化的初衷，造成了资源的巨大浪费，也损害了农民的利益，是需要反省的一件事情。
农村人口向城市转移的过程，不可能一步到位，要经历一些中间环节和过渡阶段。他们首先作为外来人口流动于乡村和城市之间，再进而以边缘群体的形式较稳定地聚居在城市非主要区域，直到最后完全融入城市主流社会。这一演进过程是实施非农化和城市化战略的必经之路。不能因为边缘人口增加城市压力、破坏环境、犯罪率上升、形成贫民窟等负面影响的存在而人为地阻止这一进程。只能采取积极措施，兴利除弊，尽量减轻这种国内移民所带来的阵痛，帮助边缘人群尽快融入主流社会。
中国政府和城市当局对外来人口或边缘群体应当采取更加开放和包容的政策。能够以民主、法制、人权的原则维护主流社会与边缘群体之间的平等，至少应保证最低限度的即公民权利意义上的平等；在市场准入，起码是劳务市场准入方面提供更为平等的机会；要建立和形成边缘群体与主流社会之间的矛盾缓冲和化解机制；在使用公共物品方面，当主流社会的公共空间无法吸收他们的情况下，应当帮助他们在法治的基础上建立自己的公共生活，否则黑社会这类组织便会填补这个空缺。
（作者单位：中共大连市委党校）
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