追寻公平与和谐社会的制度创新 访香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授
·编者按·
“居今日而论中州大势，同四千年未有之创局。”作为中国第一代现代报人的王韬在十九世纪末所写的《变法自强》序言中这样说。
百年如白驹过隙，但这样的话依然让当今国人振奋。
如果说1978年的中共十一届三中全会是将中国推入“改革开放”的历史洪流，那么1993年的十四届三中全会上确立的社会主义市场经济体制基本框架，则是勾勒了我们民族未来的图景。此次十六届三中全会议程中的完善社会主义市场经济体制问题更是改革走入攻坚期的战略宣言。
放权让利、双轨制、软着陆、亚洲金融危机、积极财政政策等等词语还没有被我们的头脑遗忘，而新的革新又将开始。
我们为什么选择“国家基础体制创新”这样看似宏观的话题奉献给读者，而不马上分析一个如国企、社保、金融等政策话题呢？因为，我们有理由相信，在中国为建立成熟的社会主义市场经济体制而进入“啃硬骨头”的阶段的时下，问题的答案也许不是问题本身所能提出的。
正如《望》周刊所说：（只有明白）我们在哪些领域还残存着体制性障碍？每个领域又面临着一些什么样的体制性障碍？我们才能更加清楚这些问题为何已经成为严重制约发展的体制性障碍，才能更加体会到突破这些体制性障碍对中国未来的发展意味着什么，也才能更加深刻地领会十六届三中全会对突破体制性障碍的战略部署的重大意义。
当前改革的两个重心，一是完善表达和参与机制，使得政策导向不会对某些特别人群或地区倾斜；同时要改革财税体制，建立维护社会公平的再分配机制。
本报记者 田毅 王梓 实习生 李静睿 北京报道
体制创新的“八个方面”
《21世纪》：自1978年改革开放始，这25年特别是近十年来，体制创新一直是我国经济社会发展的主思路。你一直重视一些关涉到经济社会发展的基础体制的创新。它究竟指哪些方面？
王绍光：一个国家或社会的基础体制的创新，跟很多一般的具体的制度和政策创新不同。一个国家的现代化至少包括两个方面：一是经济现代化，二是制度现代化，以保证“良治”的有效实行，使国家利益和全体人民福利的最大化。可以说，基础体制的创新是一个现代国家的“基础设施”。
在我看来，基础体制的创新至少包括下面“八大机制”：维护国家安全与公共秩序的强制机制；动员与调度社会资源的汲取机制；培育与巩固国家认同和社会核心价值的共识机制；维护经济与社会生活秩序的监管机制；确保国家机构内部的控制、监督与协调的协调机制；维护社会分配正义的再分配机制；将民众参与需求纳入制度化管道的表达机制；协调不同利益、形成公共政策的整合机制。
《21世纪》：从这八个方面看，我们取得了怎样的成就，面临着怎样的机遇？
王绍光：25年来，我们中国这八方面我们作了大量的建设和创新，取得了巨大的成就。但是，随着经济社会发生巨大变化，以前有些机制已经不能完全适应发展的形势，需要进一步创新。其实，任何国家的基础体制都需要不停地创新。今天，我国经济社会有了巨大的发展，但由于在某些方面创新力度不够，导致现在仍然存在着大量深层次的体制障碍。人们有理由相信，这次十六届三中全会将在许多重大的方面突破那些体制的障碍。
财税体制改革是关键之一
《21世纪》：“八大机制”中第二项是调动社会资源的机制，财政压力增大、财政资源汲取机制的创新常常成为一个国家体制变革的初始动力。1978年我们开启改革开放大门时，是否也与当时的财政压力有关？
王绍光：这种关系是有的。其实1978年最开始的改革不是体制改革，而是政策改革。那时，一方面农村农产品收购价大幅度提高，另一方面，在城市职工工资从1965年到1975年基本上被冻结了十年后，有了奖金和加工资。这两部分所需资金都来自财政，无疑加重了财政负担。有数据显示，1978、1979两年的财政赤字总和超过前20几年的财政赤字总和。
《21世纪》：到后来，像1994年的分税制和亚洲金融危机后实行的积极财政政策，都和财政直接相关。十多年来，财税体制的变化，在约束政府或使政府能更好地行使职能方面，产生了怎样的正面或负面的效应？
王绍光：首先要加强政府的财力，然后才能约束。“加强”政府财力是和1994年实行分税制改革紧密相关的，那时财政体制到了非改不可的阶段，分税制的改革主要是加强政府财力，尤其是中央财政的实力。
“制约”就是用一种科学民主的决策机制，同时约束中央政府和地方政府，使整个财政分配格局更加合理。重要的方法之一就是要中央各部门、地方各级政府都要有详细的预算，要把每一个小项目都写到预算里去。中央政府从1999年开始进行部门预算试点，有一些进展，但问题还是比较多，关键是约束不硬。应该加强各级大人对预算的监督。
《21世纪》：现在老百姓普遍感觉到各项体制的建设和创新都在往前走，中国正经历一个大变革时代。那么，这次变革的内在动力何在？是否也和财政压力有关？
王绍光：这与财政压力原因应该是非常间接的关系。我们观察改革，不要看政府怎么说，而看它把钱花在哪里。
自1999年始发生了两大变化，第三个变化正在发生。第一个变化是“西部大开发”战略启动后，对中西部的财政转移支付开始加大；第二个变化是中央政府下决心要把城市低收入保障搞上去，解决城市内的贫富悬殊问题，低收入保障人口的覆盖面在过去的一年就加了一倍以上，有了很大进步。1999年、2000年本来预算里没有安排的一些钱，后来追加预算投入各类社会保障。第三个变化就是“四农”问题（“三农”外加“农民工”问题）。一方面进一步加强农村税费改革力度；另一方面，农村教育和卫生条件得到进一步的重视。中央最近对农民工的福利也给予重视，比如要用几年的时间训练几千万农民工，农民工的孩子在城市上学要一视同仁等等。这三个方面的工作都在做，势头很好，但力度还不够大。
《21世纪》：这里似乎有一个矛盾，一方面中央财政占财政总收入的比例一直还比较低，但另一方面，1994年税改后，资金向上级政府集中。比如说从县里收了一块钱税，很大一部分都拿到中央和省里去了，最后真正需要承担具体公共事务的基层反而没有多少钱了，于是只有向中央申请转移支付。
王绍光：这个观察很对。中国农村税费问题本来就有，但真正严重起来是在1990年代中期，原因说是中央给了政策，但没有给钱。1994年税制改革是在调整中央和省之间的关系，但各个省内部怎么处理是由各省自己来决定的，各省普遍将资源向省一级集中。由此县乡两级的财力减少了，但支出上，1990年代后实行九年制义务教育，这是县乡必须的支出，在收支两个方面担子都压到了县乡两级，所以很需要理清三级政府的财权和事权。
现在县乡两级教育和卫生支出占总支出的50％到70％，如果教育和卫生这两块的支出责任转移到中央或省一级的话，县乡财政压力就会减少。原因很简单，如果税收集中在县乡政府，那全国的差距就会非常大。富的地方会收很多税，穷的地方完全没有税，所以收入方面不需要太分权，否则会形成很大的地区差异。
《21世纪》：25年特别是近10年来，能否说我们的政府逐步走向“有限”和“有效”政府？
王绍光：政府不是越有限越好，而是越有效越好。现在的问题是两方面都有，有时候是无限，不该干预的也干预，另一方面是一些该干预的又无效。所以提出八个方面的体制建设与创新，着眼点就在这里。
利益格局的全面调整
《21世纪》：从“民生”的角度看，经过这么长时间的改革，我们是否面临着利益的调整？
王绍光：在改革开放头十几年，各项措施非常成功，都得到了大多数人的支持，呈现“双赢”或“全赢”状况，无论是社会整体，还是不同的利益主体、团体，包括每个家庭、每个人都受益。惟一差别是多少的问题。但自1993年、1994年以后，往往在新体制出台之时，有一些人受很大的益，有一些人受很小的益，还有一些人基本不受益。
像有些政府官员、公务员，工资一直在涨，工作、住房等都有保障，新兴的企业家或职业人士，还有专门提供专业服务的知识人士，都获益很大。在市场经济条件下，知识、财富、权力三种资源容易互相转换。而没有这三方面资源的人，就很难在经济社会发展的大潮中受益。
《21世纪》：1994年以前的改革是所谓增量改革，矛盾不大；但随着改革逐步触及核心体制，现在还有可能达到全赢或多赢局面吗？
王绍光：完全有可能，关键在于加强第二次再分配的机制。应该建立一种补偿机制，让受益者补偿受损者。形成这样的机制，一个是对先富起来的人加大征税力度，如个人所得税和房地产税等。现在的问题是，个人所得税占税收和GDP的比重太低，更严重的是若按实际税率算，城市人口越是穷人实际税率反而越高。这当然要改革。
另一个体制创新就是创造各种机会，让广大工人、农民表达自己的利益要求和政策意见，他们的声音有了，补偿机制才能建立起来并不断得到巩固。
《21世纪》：在你看来，民营经济还有哪些可能的生长点？
王绍光：近10年来，民营经济发展迅速，个体、私营经济在整个国民经济中扮演的角色越来越重要。
但是，除民营经济组织外，更重要的是发展民间的非营利组织，主要是NGO这一块。它一方面可以制约行政部门，另一方面可以制约市场力量，使得社会有更合理、更完善的发展和改进。
表达机制与财税体制的创新
《21世纪》：1978年改革初始，我们丢弃了“以阶级斗争为纲”，致力于“以经济建设为中心”。那么，你是否认为下一阶段我国的改革应该集中在“以体制建设与创新为中心”呢？
王绍光：对。这可以叫“第二次转型”。政府以前主要做两件事：一是促进经济发展，一是促进经济改革，今后在很多情况下，经济发展的事情可以让市场来做，因为市场已经壮大了，政府主要是提供大的宏观环境，因此政府现在主要是进行体制的建设与创新。
《21世纪》：温总理最近讲话强调要在区域差异、城乡差异和经济社会差异三个层面增加相互协调。你的看法呢？
王绍光：这个着眼点非常重要。很多年来人们对发展是非常狭义地理解，似乎发展就是经济发展，由于各级政府全都谋求狭隘的经济增长，造成了大量的问题，比如环境污染、社会不公等等。温总理讲要全面协调发展。非常好！这是在政策导向上发生了变化。如果要实现全面的均衡，现在则要加紧体制的建设与创新。你要城乡各方面协调，需要一个再分配机制，这就需要进行新的体制建设。
《21世纪》：你看，现在阻碍发展的体制性障碍主要是哪些方面？
王绍光：有几个方面。一个是表达和参与机制。现在要加强弱势群体的表达参与，否则要做到平衡发展很困难。各个省尤其是边远省份要有更多的发言机会，他们的利益才能受到重视，这才能确保区域发展的平衡；社会公平发展也要更多地吸收弱势群体的参与。这是八个机制中着重要建立的。第二是财税方面，很多政策最后都要落实到钱从哪里来、到哪里去。
这两方面结合起来，有更多的表达和参与机会，将使得政策导向不会发生对某些特别人群或地区倾斜，可以保证政策利于全体人员；财税方面的改革让政府不仅有代表最广大人民的意愿，而且也能力来代表。这是当前改革的两个重心。
《21世纪》：你认为这样可以解决一系列的问题？
王绍光：是。很多问题都将因此而得到改善。当然还有很多其他问题，比如监管问题，中国目前的监管水平还不理想；还有遏制腐败的问题等等。但是，以上两个方面，都会间接促进这些方面的改善。像监管问题，我们看到大量监管问题是监管者和被监管者变成一个共谋机构，比如小矿山经常爆炸，因为监管者和那些矿主勾结在一起，有股份在里面。他们这么做是因为一些行政部门允许创收，所以这和财政就联系起来了。监管有大量问题和财政是联在一起的。
另外，民众参与可以遏制腐败，同时大量腐败问题也和财政有关。现在财政有三块收入，预算内、预算外和体制外，我刚才讲的财政改革就是要清理预算外和体制外，把所有的收入都纳入规范的预算内来。一旦把小金库去掉后，想搞腐败也比较困难，所以民众监督和改革财政可以在制度上对腐败起到遏制作用。
王绍光，1954年生于湖北武汉，1982年获北京大学法学学士学位，之后到美国康乃尔大学继续深造，先后获得政治学硕士学位和博士学位，而后又在耶鲁大学教书十年整，现为香港中文大学政治与公共行政系教授。本报记者蒋明倬、孙雷、郑子轩对本文亦有贡献
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