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全球邮政改革并没有统一的时间表。大部分国家是在90年代踏上邮政改革征程的。邮政改革目前尚未最终完成，仍在推进和深化过程中。在邮政改革过程中，各国对邮政业政府管理体制进行了调整，总的方向是实现邮政政企分开，缩小甚至取消邮政专营权，塑造邮政市场的公平竞争格局。
自1998年实现邮电分营以来，中国邮政一直在积极探索改革与发展之路。方兴未艾的
世界邮政改革给我们带来了深刻的启迪靠竞争而不是靠保护来发展邮政；实现政企分开是大势所趋；要积极推进产权制度改革，等等。
国务院发展研究中心
“中国邮政体制改革研究”课题组
一、邮政管理体制改革的主要举措
全球邮政改革并没有统一的时间表。加拿大、英国、美国、荷兰、澳大利亚、新西兰、瑞典、新加坡等国是全球邮政改革的先驱，在20世纪90年代之前就开始进行邮政改革。大部分国家是在90年代踏上邮政改革征程的。邮政改革目前尚未最终完成，仍在推进和深化过程中。
在邮政改革过程中，各国对邮政业政府管理体制进行了调整，总的方向是实现邮政政企分开，缩小甚至取消邮政专营权，塑造邮政市场的公平竞争格局。政府管理体制改革的主要举措是：
（一）取消以电补邮，实行邮电分营
邮电合一是世界上绝大多数国家发展邮电的起始模式。邮政的历史早于电信，电信刚开始是依附于邮政的。但随着20世纪下半叶电信业的飞速发展，邮电分营成为潮流。目前，包括中国在内的世界上大多数国家已经实现了邮电分营。
（二）政企分开，邮政实行企业化经营
不管是在经济落后的发展中国家，还是在市场机制健全的西方发达国家，改革前的邮政基本都是政府部门。各国政府传统上认为，只有这种政企合一的体制才能保证邮政部门承担普遍服务义务，从而保障人们的通信自由。各国实践表明，政企合一体制造成了邮政部门的低效率，不利于邮政的长远发展，也不利于塑造邮政市场的公平竞争秩序。伴随着邮政内外部发展环境的变化，全球邮政改革的方向就是实现政企分开，把行业管理职能和经营管理职能分开，将邮政推向市场，使之实行企业化经营。政企分开后，邮政积极开展市场竞争，不断提高自身的经营管理水平，争取获得更大的利润；政府则依法对邮政业进行监管，在邮政完全私有化之前，政府是邮政的大股东或惟一股东，承担出资者职能。对世界上160个国家的资料进行分析的结果显示，2000年已实现邮政政企分开的国家占72％，政企合一的仅占28％，并且，政企合一的国家基本都是发展中国家。
经合组织（ＯＥＣＤ）将邮政部门公司化视为邮政改革的第一步。所谓公司化就是将邮政部门变成一个公司实体，使得公司在结构、管理制度、义务以及职责方面都类似于其他的私人公司，以此实现政企分开。目前，在ＯＥＣＤ国家中，绝大多数国家都已实现了邮政的公司化。长期维持政企合一体制的日本也于2003年4月1日正式撤消了总务省邮政事业厅，成立了日本邮政公社，向民营化迈出了重要一步。
（三）缩小甚至取消邮政专营权，开放邮政市场
尽管邮政业具有明显的规模经济特性，但它并不是自然垄断产业，在大多数邮政服务领域能够开展市场竞争。以荷兰、新西兰、德国等为代表的西方国家积极打破邮政垄断，在邮政业内培育有效竞争，推动了全球邮政改革的进程。
1． 开放邮政市场，打破邮政垄断
20世纪80年代以来，许多国家放松了邮政业的市场进入规制，允许企业在邮政专营权范围之外的邮政领域开展竞争，从而打破了邮政部门的独家垄断经营。改革之后，信函、包裹、报刊发行、国内外快递等业务都由多家邮政企业和非邮企业共同开展竞争，增强了邮政市场的活力。
欧盟一直积极推动邮政自由化进程。欧盟部长理事会于2002年5月通过了一项旨在促进公平竞争的邮政服务法规，这项新法规要求欧盟成员国在2003年到2006年期间为开放邮政服务市场采取实质性步骤，为实现统一的欧盟邮政服务铺平道路。它在1997年法规的基础上增加了有步骤开放市场和引入竞争机制的要求。
美国邮政市场也日趋开放。二十多年前在里根政府“解除管制”的时代，美国的包裹和快递市场就已经对非邮政企业正式放开。美国的《私人快递公司法》规定，私人公司不得从事平信和3美元以下包裹的递送业务。私人公司也不可以使用邮箱资源。美国邮政的专营范围仅限于此。并且，专营权中有些例外情况，有些业务的专营权已经暂停，比如特急信件和发往国外的国际信件。
2． 缩小甚至取消邮政专营权，鼓励市场竞争
随着邮政改革的向前推进，越来越多的国家认识到，邮政专营带来了诸多弊端，需要在邮政业引入竞争机制，让邮政企业按照商业化原则进行经营，靠竞争而不是靠保护来推动邮政业的发展。在改革过程中，各国政府不断缩小邮政专营业务范围，一些国家甚至取消了邮政专营制度，为实现邮政自由化奠定了基础。
瑞典政府决定自1993年1月1日起废除邮政专营，成为欧洲国家中第一个废除邮政专营的国家。在瑞典之后，俄罗斯于1995年，新西兰于1998年，荷兰于2000年废除了邮政专营，使邮政改革迈上了一个新台阶。
德国不断缩小邮政专营范围，并积极推动欧盟实现邮政的自由化。从1995年起，除信函以外，德国的邮政市场全面放开，允许本国和世界各国的私营邮递公司经营邮政业务。从1998年1月1日开始，德国邮政进一步缩小邮政专营范围，规定对单件重量200克以内、单件价格低于1997年12月31日最低重量普通信件资费的5倍的信件拥有专营权，单件重量在50克以内的直接邮件也属于德国邮政专营。从2003年1月1日起，德国邮政专营业务范围降至重量低于100克且3倍于基本邮资以内的信函。德国原计划在2003年底取消邮政专营，后又延迟到2007年底。
意大利、丹麦、法国等欧盟成员国都根据欧盟的要求，除保留350克以内且5倍基本邮资以内函件的专营权以外，其余业务与其他公司处于平等竞争地位。欧盟要求各成员国在2003年内将邮政专营业务范围缩小至重量低于100克且价格不超过标准信函资费的3倍。从2006年起，专营业务范围再降至重量低于50克且价格不超过标准信函资费的2．5倍。
此外，许多发展中国家也缩小了邮政专营范围，如印度仅将200克以内信件的递送规定为邮政专营，肯尼亚将350克以内信件的递送规定为邮政专营。
（四）依法对邮政业进行监管，建立市场化邮政运行体制
实现政企分开后，传统的邮政部门转变为市场经营主体，不再具有行业管理职能。各国的普遍做法是：由特定的政府机关和具有独立性的邮政监管机构依法对邮政行业进行监管。监管的主要内容是监督邮政服务质量、保护消费者利益、发放营业执照、控制价格、保护邮政专营权等。进行监管的目标并不是压制市场竞争，而是为了规范邮政市场的竞争秩序，力争形成平等竞争的市场化邮政运行体制。
欧盟1997年制订的关于邮政的法令规定：各成员国必须指定一个或几个行业性国家监管机构，该机构与邮政运营商必须“在法律上保持分离，在运作上保持独立”，监管机构的职责是保证欧盟规则所规定的义务得到履行，并监督竞争规则在邮政行业中的实施。
美国邮政总局并没有对邮政业进行监管的职能，按照美国法律和法规的有关规定，对行业进行管制的是独立的管制机构（如邮政资费委员会）。
（五）确定普遍服务的承担者，建立普遍服务新的补偿机制
在邮政改革中，建立普遍服务补偿基金成为各国改革的潮流。在普遍服务补偿基金方式下，各企业都要按照规定的程序缴纳普遍服务基金，它们承担的普遍服务任务也都能得到货币补偿，从而为邮政企业提供了公平的竞争环境。
欧盟有关指令中规定，当成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平财务负担时，可以建立一个普遍服务补偿基金，基金由独立于收益人的实体管理，在遵循透明、非歧视和成比例的原则下，各国可要求取得邮政业务经营许可证的经营者向该基金提供一定的财务资助。比利时、德国、希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国设置了普遍服务补偿基金。
尽管普遍服务补偿基金方式是一种较为有效的普遍服务补偿方式，但它也在一定程度上扭曲了邮政服务的相对价格，另外，在普遍服务补偿基金的征收、分配、日常管理等环节也会产生一定的交易成本。因此，许多国家对承担普遍服务义务的邮政企业直接给予资金补贴，而没有设立普遍服务补偿基金。
（六）引入外部投资者，进行产权制度改革
实现政企分开，按照商业化原则经营的各国邮政企业基本都是国有独资企业，产权结构单一，公司治理结构不合理，仍然不利于运行效率的提高。因此，部分国家在邮政部门公司化后通过不同的方式进行产权制度改革。德国、荷兰、新西兰、瑞典、英国、意大利、新加坡、澳大利亚、印度尼西亚、阿根廷、保加利亚等许多国家的邮政都改组为有限责任公司，荷兰邮政和德国邮政还成功发行了股票，从有限责任公司转变为公开上市的股份有限公司，在邮政的产权制度改革方面迈出了一大步，也为邮政业的发展插上了腾飞的翅膀。
二、全球邮政管理体制改革的启迪
自1998年实现邮电分营以来，中国邮政一直在积极探索改革与发展之路。方兴未艾的世界邮政改革给我们带来了深刻的启迪。
（一）靠竞争而不是靠保护来发展邮政
在邮政改革过程中，各国政府放松了邮政业的市场进入规制，缩小甚至取消了邮政专营权，使邮政市场日趋开放。从实际效果来看，恰恰是那些积极打破邮政垄断、在邮政业内引入市场竞争机制的国家，如荷兰、瑞典、德国、澳大利亚、新西兰等国的邮政运行效率最高，效益最好。而市场化改革滞后的国家，如美国、日本等国的邮政都陷入了经营困境，需要继续进行改革。靠竞争而不是靠保护来发展邮政，已成为国际潮流。
（二）实现政企分开是大势所趋
目前，世界上大多数国家的邮政都实现了政企分开，邮政部门实现了企业化运营。这不仅减轻了各国政府的负担，也增强了邮政业的活力。中国邮政目前尚未实现政企分开，它同时具有行业管理职能和经营职能，导致行政垄断较为严重，这不利于塑造邮政市场的公平竞争秩序。借鉴世界各国邮政改革经验，实现邮政的政企分开，建立新的邮政业政府管理体制，是大势所趋。
（三）要积极推进产权制度改革
在邮政部门实现公司化后，一些国家通过不同的方式对邮政企业进行产权制度改革，引入外部资金，推动了邮政业的发展。荷兰、德国邮政通过上市筹集了大量资金，改善了公司治理结构，已经发展成为国际物流、快递市场的有力竞争者。在实现政企分开后，中国邮政可以考虑引入战略投资者，也可以考虑整体上市或部分上市，改变产权结构单一的现状，增强发展的后劲和活力。
国务院发展研究中心
“中国邮政体制改革研究”课题组
课题负责人：刘世锦 冯飞
课题协调人：李佐军
课题组成员：石耀东 李佐军
梁仰椿 来有为
本报告执笔：来有为
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