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编者按：针对目前北京市交通拥堵现状，北京市交通委员会日前提出了引导和限制私车使用、提高城区中心停车费、大力发展公共交通等十大应对措施的设想。这些措施作为市政府办理代表议案专项报告的内容，10月17日将提交北京市十二届人大常委会全体会议审议。北京交通拥堵的根本原因何在？如何才能彻底根治堵车之痛？北京市交通委提交的十大举措建议是否都科学合理？为此本报记者专访了国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦和中国社会科学院财贸所王彬生博士，以期为政府决策提供参考。
本报记者 刘金霞
北京交通“堵”于城市结构失调
中国经济时报：对于北京交通拥堵的原因目前有多种说法，包括私家车泛滥成灾、道路规划不合理、交管部门失职、违规驾驶等等，您认为根本原因是什么？
刘世锦（国务院发展研究中心产业经济研究部部长）：北京目前发生的交通拥堵问题在其它国际大城市都曾不同程度地遇到过，它实际上反映的是城市发展战略问题。目前北京的城市结构仍然是传统的，不是以汽车进入大众消费阶段为基础的，其特征是在一个不大的区域范围内，人口、资源、居住、就业高密度聚集在一起。这样一种结构在城市定位、城市扩散与集聚方式、产业与人口的区位配置、城市功能间的协同关系等方面都存在诸多弊端。
而在国际上，现代化的、与汽车进入大众消费阶段相适应的城市结构，是多中心、组团式的，单个城市规模不是很大，但往往有一定的分工，若干个城市连成一个城市带或城市群，交通问题相对容易解决，而且城市的容量比传统的城市要大得多。所以我们现在讲城市化，在涵义上与传统的城市结构已有了根本性的区别。
北京交通目前所面临的问题，简单地说，就是传统的城市结构与汽车进入大众消费阶段后的新形势之间的矛盾。不从城市结构和城市发展战略上入手，交通问题就不可能得到根本性化解。有人说，不要讲那些大道理，关键是眼下的交通拥挤问题如何解决。坦率地说，在北京的城市结构没有实现实质性转型以前，在好的情况下，交通拥挤问题只可能缓解，恐怕难以从根本上解决。“没有远虑，必有近忧”。如果十年前开始从城市结构和发展战略的角度考虑问题，现在的情况可能会好得多。
中国经济时报：这种城市结构的“不适应”在北京交通问题上有什么具体体现？
刘世锦：主要体现为目前北京市“摊大饼”式的城市交通结构存在明显的“瓶颈”：一是城市中心区主要是二、三环内的交通拥堵问题日益严重，四、五环路及外围几条城市与城际快速公路的建成通车，并没有从根本上缓解内城区的交通压力，而二、三环以内的路网新建和改造成本高昂，城区内部公路路面交通的改进余地已经十分有限。
二是内城路网与外城路网的连接还不顺畅，如在二、三环路与四、五环路之间的路网连接上，还没有形成大规模的、高通过能力的、放射状的连接节点。在上下班高峰时间，大量的人流和物流拥堵在内城区通往外城区的公路上。
三是现有的地铁线路不仅线路少、运量有限，而且也没有形成网络，利用率低，不能从根本上缓解城区内外部的衔接问题，如二线地铁主要解决二环路沿线的通勤压力；一线地铁也仅是缓解西部石景山区沿线与内城区的通勤压力，而在这条线路上，人口与工商业过密问题并不如城区其它部门那么严重。
打破“瓶颈”：
优先发展快速轨道交通
中国经济时报：现在北京交通拥堵大有愈演愈烈之势，您认为解决问题的根本出路是什么？
刘世锦：既然目前北京城市发展中的诸多问题是城市结构和发展战略所内生的，那么出路也在于调整城市发展战略。北京城市发展战略的目标应该是：以发展快速、大运量和网络化的城市轨道交通系统为突破口，推动城市结构全面转型，重新调整城市人口与产业资源的区位布局和功能分工，加快一大批卫星城镇和若干城市副中心的建设，提高城市资源配置效率，加快城市郊区化和郊区城市化进程，从根本上解决交通拥堵、环境恶化等问题。
中国经济时报：这应该是一个中长期规划，其中必然也涉及到方方面面的协调。要尽快解决北京的交通问题，当前最迫切要做的是什么？
刘世锦：发展快速轨道交通是解决目前北京交通“瓶颈”的最佳途径。城市结构转型要做的事情很多，如加快城市快速公路建设，加快城市边缘集团的住宅、公用设施和配套设施建设，加快城区工商企业外迁，利用城区危房改造时机加快人口外迁，加快城郊经济适用住房建设，等等。发展城市快速轨道交通系统，应摆在所有工作的优先位置，这是由城市结构转型的特点所决定的。
中国经济时报：您为什么认为快速轨道交通就是北京最理想的城市通勤方式？
刘世锦：相对于公共汽车、私人汽车、自行车等大众交通工具而言，快速轨道交通具有运量大、低污染、低噪音、低能耗、高速度、低成本、占地少、舒适、全天候等得天独厚的优势，应该是最佳的通勤方式。有一项研究表明，地铁、轻轨和市郊铁路等轨道交通方式在单通道宽度、容量、运送速度、单位动态占地面积等指标上，都比一般交通工具有明显优势。
从实际情况看，北京地铁自1969年开通以来，为市民出行提供了极大便利，也收到了良好的社会效益。需要提出的是，北京地铁的建设虽然起步早，但进展缓慢，且没有形成网络。有网络和没有网络是大不一样的，同样一条线路，有网络的情况下，利用率将会显著提高。从这一意义上说，北京现有的规模交通不仅是少，而且利用率低。
这些年来，发展轨道交通的重要性逐步被认识，但有关部门总是说缺钱搞轨道交通建设。目前我国总体上说资金供给是充裕的，一定程度上还有过剩。所以，现在搞轨道交通建设缺的不是钱，而是一种怎样把钱拿到轨道交通建设中的融资机制。最近，北京市决定向社会开放轨道交通建设项目投资渠道，这是一个重要进步。
中国经济时报：大力发展轨道交通能给北京市现有的交通结构带来什么样的改善？
刘世锦：目前北京市交通结构不合理主要体现在机动车、非机动车和行人等处于一种无序的混行状态，特别是在城区上下班高峰时段，机动车与非机动车、行人经常争道抢行，交通事故频发，行驶速度缓慢。
而解决问题的关键在于调整交通布局和结构，合理地搭配使用各种交通工具，使其各得其所。在可预见的未来，随着汽车加快进入居民家庭和城市公共交通特别是轨道交通的发展，一种可能的交通格局是：城市中心区以地铁和公共电汽车为主要通勤工具，自行车、私人小轿车、商用和出租轿车减少出行次数；郊区卫星城则以私人汽车为主，快速轨道交通和地面公共汽车为辅；在城市中心区边缘和其它交通枢纽形成便捷、高效的换乘中心，建设相当数量的停车场。
由此可以看出，鼓励汽车进入居民家庭与发展公共交通并不矛盾，二者之间其实是一个“分工与合作”的关系。将来一种可能的图景是：某人住在北京郊区某个卫星城，他在那里买到一所面积大且价格低的住宅，早上开私家车到三环边的地铁站，把车停放在附近的大型停车场，然后换乘地铁到市中心的单位上班。这样，我们就可以具体地看到私人汽车和公共交通是如何各得其所，相互衔接的。这样的交通布局和城市结构在解决交通拥堵问题的同时，将为北京的经济发展创造巨大的增长动力，其中最重要的是三项：城市中心区以外广大地区的房地产发展，汽车大规模进入居民家庭，轨道交通的网络化建设。仅此三项，就可以构成北京今后一二十年经济较快发展的大部分需求潜力。
中国经济时报：今年年初您在接受本报记者采访时曾指出，对于城市化和汽车工业发展之间的矛盾，采取限制措施不是长久之计。前不久北京市交通局提交人大讨论的一份议案，表示为应对交通拥堵问题，拟采取提高市区停车费、征收小汽车牌照费和道路拥挤费，引导和限制私车的使用等措施。对此您有何看法？
刘世锦：当传统的城市结构与汽车大众消费的新形势相互矛盾、冲突时，是不再前进、以屈就原有的城市结构，还是加快城市结构转型，适应新的形势？答案应当是清楚的。我们现在面临的是转型期的痛苦，由于前些年转型的步子慢了，转型的时间也就不得不拉长。但是，必须明确，限制汽车购买是愚蠢的，道理很简单：与汽车产业正在成为国民经济最重要的主导产业的大势相悖。
另外，城市中心区交通拥堵，出了中心区就不太拥堵，或者不拥堵了。人们往往看到汽车多了加剧拥堵的一面，其实，还应看到另一面，而且是更重要的一面，即汽车大大地扩展了普通居民的活动范围，从而扩展了经济和社会发展的空间。过去没有汽车时，只能就近找工作，有了汽车，就可以到几十乃至上百公里以外的地方找工作。没有汽车作为交通工具，城市中心区以外日益增多的卫星城是无法有效连接起来的，由若干中小城镇构成的城市群也是发展不起来的。可以说，汽车进入大众消费阶段与现代化的城市群的崛起，是一件事情的两个方面。
当然，在城市结构未实现转型以前，在不限制私人买车的条件下，为了缓解中心区的拥堵问题，或者说，为了避免某些时候的交通瘫痪，对汽车使用进行必要限制，也是迫不得已的事情。这方面可以借鉴国际经验，结合我们的实际，可以考虑采取一些措施，如实行弹性工作制度，错开上下班时间；鼓励有条件的职工在家办公等。也可以考虑用经济手段提高车辆进入中心区的成本，但采取此类措施一定要事先充分论证，经过必要的民主程序，并且要以有关政策执行机构的高效、廉洁为前提。
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