|
政企不分是现行邮政体制存在的最主要问题，因而推进政企分开是邮政体制改革的核心内容。推进政企分开的关键是转变邮政部门的职能，要将邮政部门经营业务的职能分离出来，将其转变成对整个邮政服务业进行公正监管、公平执法的行业监管机构。将现行体制中的政府职能划归监管机构，并增加相应的监管职能。转变职能后的邮政部门依法管理、公平对待邮政企业和非邮政企业。在政企分开的过程中，要对现有邮政企业进行公司化改造，加快建立现代企业制度；分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围建立独立公正的
邮政监管机构，加强对监管机构的监督；明确普遍服务业务范围，建立普遍服务补偿机制；将《邮政法》修改与邮政体制改革衔接起来，等等，从而建立起符合社会主义市场经济和国际趋势要求的，政企分开、邮政普遍服务业务和竞争性业务分开、邮政市场主体公平竞争、邮政监督部门监管有力的邮政管理新体制。
国务院发展研究中心
“中国邮政体制改革研究”课题组
一、邮政体制改革的目标和原则
根据十六大和“十五”规划的有关精神和要求，邮政体制改革的目标和原则可设定如下：
邮政体制改革的长期目标可定为：建立起符合社会主义市场经济和国际趋势要求的，政企分开、邮政普遍服务业务和竞争性业务分开、邮政市场主体公平竞争、邮政监督部门监管有力的邮政管理新体制。
“十五”期间或未来5年力争在如下三个方面迈出实质性步伐：一是按照现代市场经济的要求，实现邮政部门政企、政资、政事职能分开，建立现代企业制度；二是分离普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营范围，建立普遍服务补偿机制；三是将国家邮政局改造成行业监管机构，形成独立、公正、高效的邮政监管体制。
近期（1—2年）改革的重点：一是筹建国家邮政监管机构和中国邮政控股集团；二是通过立法或暂行规定明确普遍服务和专营业务范围；三是选择部分代表性地区进行改革试点。
推进邮政体制改革必须遵循以下原则：
（一）坚持政企分开、公平竞争的原则
邮政体制改革的主要对象是传统的政企合一、政资合一、政事合一的邮政管理体制，改革的目的是为各类从事邮政服务业务的企业提供公平竞争的体制环境，促进邮政服务业务的发展。而要实现公平竞争，政企分开是首要前提。因此，邮政体制改革必须始终坚持政企分开、公平竞争的原则。
（二）坚持在适合国情基础上与国际接轨的原则
全球化、国际化是当今世界经济社会发展的大趋势，我国已加入ＷＴＯ，按照国际规则行事、与国际接轨是所有行业发展必须遵循的原则，邮政自然也不能例外。为了维护国家的国际信誉，邮政体制改革要遵循我国政府对入世的各种承诺。近年来，世界各国邮政都在朝政企分开、公司化、产权多元化、民营化、自由化、国际化方向改革，我国邮政体制改革也要适应这一国际趋势。
（三）坚持消费者至上（尊重消费者选择权）的原则
邮政属于服务业范畴，邮政体制改革的最终目的是满足消费者的需要，因此必须坚持消费者至上的原则，坚持“人民邮政为人民”的服务宗旨。邮政消费者有多方面的需求：服务态度优质需求、快捷准确方便需求、安全和保密需求、选择多样性需求、廉价需求等。不同的消费者有不同的需求偏好。邮政体制改革应综合考虑多层次消费者的多样性需求，尊重消费者的选择权，不能只强调某种需求而忽视了其他需求。
（四）坚持有利于邮政服务业健康发展的原则
随着邮政业务的迅速发展，新兴邮政业务越来越多，新兴邮政业务与传统邮政业务形成了交叉发展的态势，邮政与运输、金融、物流、快递、贸易等行业形成了“你中有我，我中有你”的关系。因此，邮政体制改革必须适应这种业务发展的新趋势，要从有利于邮政服务业健康发展出发推进邮政体制改革。
二、推进政企分开、政资分开，转变邮政部门职能
政企不分是现行邮政体制存在的最主要问题，因而推进政企分开是邮政体制改革的核心内容。政企分开必须同时做到邮政服务业的管理部门（逐步演化为独立的监管机构）与邮政企业机构分开、人员分开和财务分开。推进政企分开的关键是转变邮政部门的职能，要将邮政部门经营业务的职能分离出来，将其转变成对整个邮政服务业进行公正监管、公平执法的行业监管机构。将现行体制中的政府职能划归监管机构，并增加相应的监管职能。转变职能后的邮政部门依法管理、公平对待邮政企业和非邮政企业。
同时，要推进政资分开和政事分开（政府职能与事业职能分开）。目前，国家邮政部门既是邮政服务业的政府管理部门，又是邮政系统国有资产的所有者代表，政资不分。在政资不分的体制下，当邮政企业与非邮政企业发生利益纠纷时，邮政部门很可能从维护自身利益出发，偏袒自己作为所有者的邮政企业，不利于维护其作为政府管理部门的公正形象，不利于实施公平监管。因此，必须推进政资分开，将邮政部门的国有资产出资者职能转移到国有资产管理委员会，使邮政部门转变为独立公正的邮政市场监管者。而且，邮政系统除了有一系列企业外，还有不少事业单位。事业单位与企业一样不适宜与政府的行业管理机构混在一起，必须在机构、人员和财务等方面分开，将邮政系统所属事业单位剥离出去。
三、对邮政企业进行公司化和集团化改造，加快建立现代企业制度
在政企分开的过程中，根据专业化分工原则，以条为主，对现有邮政企业进行公司化改造，设立一系列邮政专业化公司。在专业化公司之上可组建“中国邮政控股集团”。在公司化和集团化改造后，邮政管理部门要逐步取消对这些公司的行政干预，使其自主经营、自负盈亏、自我发展，各公司则要按照服务业的要求转变观念，面向市场。
进行了公司化改造并不意味着已建立了现代企业制度。政企分开后的邮政企业，还要着力建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度。要进一步明晰产权，实行股权多元化，对一些竞争性比较强的业务和领域，允许多种所有制形式参与，也可考虑对现有垄断企业进行分拆，以促进竞争。同时，要以专业化公司为龙头，对邮政系统的企业和资产进行重组。
四、分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围
邮政系统的普遍服务业务属公益性业务，可以享受政府补贴；竞争性业务属商业性业务，必须与其他非邮政企业公平竞争，二者具有完全不同的性质。目前，中国邮政部门既经营公益性的普遍服务业务，又经营竞争性的业务。两种不同性质业务的混营，再加上排斥其他相关的市场竞争主体，造成了邮政服务市场的混乱，也不利于邮政部门进行科学监管。因此，邮政体制改革的一项重要任务就是分拆普遍服务业务和竞争性业务（如邮政速递、邮政物流等），要对这两种不同性质的业务在机构、人员、财务、政策支持和监管等方面进行分离，在“中国邮政控股集团”内部将普遍服务业务部门和竞争性业务部门彻底分开。分拆普遍服务业务和竞争性业务后，从事竞争性业务的邮政企业要彻底实现与行政脱钩，与其他非邮政企业公平竞争。邮政部门经营的ＥＭＳ在交通运输、海关监管、税收安排等方面应与快递企业等非邮政企业一样对待，不再享有特权。邮政普遍服务标识只能使用于提供普遍服务业务的邮政企业和国家授权的机构，不能被从事竞争性业务的邮政企业借用。
一般说来专营业务效率较低，难以满足消费者的多样性需求，因此要在保证普遍服务的前提下，严格限制、逐步缩小专营业务范围。我国《邮政法》对专营业务范围的规定过于含糊，欧盟的规定值得借鉴，当然不一定照搬。欧盟规定的专营业务范围为：目前至2005年底，重量不超过100克、且价格（资费）不超过一类信件（欧盟各国根据本国和成员国间的交通状况决定的处于第一个重量级别且投递速度标准最快的那一类）价格3倍的信件，包括快递；以及此限度内的跨境函件、直接函件。
专营业务范围的确定涉及到各方面权益的调整，必须在广泛听取各方意见后以法律形式予以确定。根据我国实际，同时借鉴欧盟的做法，我们提出如下三个建议方案，供决策参考：
方案一：邮政部门专营私人信函和国家机要通信；
方案二：在方案一的基础上加上资费限制，即邮政专营范围为价格（资费）不超过一类信件（处于第一个重量级别且投递速度标准最快的那一类）价格3倍的私人信函（包括快递）及不受资费限制的国家机要通信；
方案三：借鉴欧盟的现行做法，从目前至2005年底邮政专营业务范围为：重量不超过100克、且价格（资费）不超过一类信件价格3倍的信件，包括快递；从2006年起，邮政信函专营业务范围重量降至50克以下，价格（资费）降至同类信件的2．5倍以下。
普遍服务的标准（价格、服务质量、安全性等）应对全社会公开，同时在实施过程中要接受社会的监督。
五、明确普遍服务业务范围，建立普遍服务补偿机制
邮政普遍服务是各国政府对公民应尽的责任和义务，政府应广泛征求公民意见，通过立法，一方面明确邮政普遍服务业务的范围、内容和标准，保证公民的权益；另一方面对承担普遍服务业务的邮政部门或邮政企业进行合理的补偿。普遍服务的标准（价格、服务质量、安全性等）对全社会公开。
我国《邮政法》没有规定普遍服务业务的范围。普遍服务业务的范围可借鉴欧盟规定：2公斤以内的邮件（包括信件、报刊、书籍、商业目录以及包裹等）的收检、分检、运输和投递；10公斤以内的包裹的收检、分检、运输和投递。普遍服务的地域范围既包括境内服务，又包括跨境服务。
我们可借鉴国际经验建立新的普遍服务补偿机制，对普遍服务提供者进行适当补贴，但要防止普遍服务提供者将补贴和优惠政策用于竞争性业务而造成自由竞争的扭曲。根据国际经验，普遍服务业务既可委托邮政企业专营，也可引入招投标制等竞争机制，委托非邮政企业经营。普遍服务补偿资金的来源可有：国家财政补贴；对普遍服务业务予以免税；建立普遍服务补偿基金；社会捐赠，等等。
六、建立独立公正的邮政监管机构，加强对监管机构的监督
为了保证普遍服务和维护邮政市场公平竞争秩序，必须在推进政企分开和组建国家邮政控股集团的同时，尽快建立独立公正的邮政监管机构。该机构独立于监管对象，对所有监管对象一视同仁。该机构依据法律授权，严格依法办事，对所有邮政市场中的企业行使监管职能，监管规则统一，程序透明。邮政监管机构的设置可有两种模式：模式一是在实现政企分开后将现邮政部门改造成邮政监管机构，该机构既可单独存在，也可挂靠在信息产业部或商务部；模式二是将邮政监管职能转移到邮政系统外的第三方，建立独立于所有邮政市场主体的监管机构，邮政部门则演变成代表邮政服务业利益的行业协会。
模式一短期可行。模式一的优点在于：尊重历史和现实，充分发挥邮政部门的经验和作用。缺点在于：在政企分开之前，邮政部门难以独立公正地发挥监管作用，即使在政企分开后也可能由于利益的历史渊源关系而出现偏袒邮政企业的现象。
模式二长期可行。模式二的优点在于：摆脱邮政部门与邮政企业的利益纠缠关系，通过没有利益关系的第三方进行公正监管。在独立监管机构设立之前，宜尊重历史，维持邮政部门监管邮政企业，其他有关部委（如商务部、工商局等）监管非邮政企业的格局，将委托管理限于普遍服务业务，尊重和保护依法经营企业的合法经营权。
加强对监管机构和监管人员的监督是建立科学合理邮政监管体制的重要一环。对邮政监管机构可采取舆论监督、审计监督、法律监督、行业协会监督等多种监督手段。
七、将《邮政法》修改与邮政体制改革衔接起来
在计划经济仍占主导地位的20世纪80年代中期制定的《邮政法》已不能适应市场经济迅速发展和加入ＷＴＯ等新形势的需要，必须尽快进行修改。《邮政法》修改应坚持立法与改革相一致的原则。《邮政法》修改一定要适应社会主义市场经济体制和国际规则的要求，体现政企分开和尊重消费者选择权的邮政改革方向，体现上述邮政改革的基本内容，为未来政企分开的邮政体制提供规范，而绝不能成为邮政改革的障碍。《邮政法》修改要体现公平和公正的基本准则，要在保障公民通信权利和保证邮政履行普遍服务义务的前提下最大限度地开放邮政服务市场，要为所有邮政服务市场主体提供公平竞争的制度环境，绝不能成为维护部门垄断权益的工具，杜绝出现“经济权益部门化、部门权益法制化”的现象。
修改和完善的重点有：邮政和邮政服务业务（如信函、信件等）的内涵和外延；普遍服务业务的范围、提供者和服务标准；专营业务的范围、提供者和服务标准；普遍服务补偿资金来源、补偿对象、补偿标准、会计标准、监管机构等；普遍服务业务与竞争性业务的界限和关系；保证消费者的用邮选择权；邮政监管机构及其职责、权限；对邮政监管机构的监督机制，等。
由于《邮政法》的修改涉及到公民通信权利的保护，涉及到中外消费者对邮政服务多方面需求的满足，涉及到广大邮政企业和非邮政企业公平竞争秩序的维护，涉及到邮政服务业务有关主管部门和邮政系统内部各方面权限的划分。因此，《邮政法》修改必须认真进行调查研究，多方进行科学论证，广泛听取各方意见。尤其对涉及公民通信自由、通信秘密、用邮选择权和邮政专营范围等内容，应当依法举行公众听证会。邮政部门在部分涉及权益纷争的条款修订中应实行回避制度。
目前修改《邮政法》正当其时，但正式颁布新《邮政法》则必须慎重考虑邮政体制改革的进展情况。在邮政服务业仍处于政企合一体制，国家邮政部门既是邮政市场监管者和执法者，又是邮政服务业务经营者的情况下，新《邮政法》的颁布必须慎重。建议在邮政体制改革方案明朗后，再制定、颁布与改革方案相一致的新《邮政法》。
八、全面推进邮政其他各项制度改革
在网络运行体制方面，以邮政营业、投递、电子邮政和分拣（配送）运输四大邮政全网为基础，组成营业局、投递局、电子邮政部门和中心局四个专业网络管理机构，依托四大网络组建函件、包裹、速递、报刊发行、国际业务、集邮、储汇等一批专业公司。四大网络和专业公司在机构、人员、财务核算和监管上分离。各专业局可根据业务发展需求建立相应的网络模块，公用网络平台投资和运营成本根据各专业模块大小和使用量进行成本分摊。为适应全国各地经济发展水平不一的局面，可以抓住全网，放开终端性业务，大力开展各种代办代收业务。
在投递体制方面，继续加快实施邮区中心局体制，在完善一级中心局和省会二级中心局业务功能和管理体制的基础上，抓好非省会二级中心局的经营管理工作，规范各级中心局的职能。继续深化投递体制改革，适应重组邮政物流配送体系的需要，以城市投递为重点，强化投递网的营销功能，促进传统投递网向现代物流配送网转变，逐步建立起多功能、快速高效的邮政物品递送网。
在营销制度方面，建立营销部门和营业部门分工负责的营销体制，专业营销部门负责大户营销和上门营销，营业部门负责营业窗口服务。杜绝跨区经营、内部压价和恶性竞争。
在邮政定价制度方面，要改革主要由政府物价部门定价的制度，竞争性业务的价格完全由市场决定，普遍服务业务或专营业务的价格要更多地通过举行公众听证会来决定。
另外，在人事制度、用工制度、分配考核制度等方面也可进行深入改革，以应对邮政市场日益激烈的竞争，实现邮政业的可持续发展。
国务院发展研究中心
“中国邮政体制改革研究”课题组
课题负责人：刘世锦 冯飞
课题协调人：李佐军
课题组成员：石耀东 李佐军
梁仰椿 来有为
本报告执笔：李佐军
| 
