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本刊记者周继秀
一向不太张扬的政策性银行农业发展银行(以下简称农发行)平静的表面下正翻腾着滚烫的岩浆，这座火山即将喷发。日前，《财经界》从银监会有关人士了解到，有关政策性银行——农发行改革方案正在拟订中。这位人士否定了此前有关撤消农发行的说法。
曾多次参与人民银行总分行对政策性银行分支机构现场检查，人民银行盐城市中心支行蔡友才告诉记者，有关农发行改革情况从去年11月份已经开始进行，国务院要求财政部、人民银行和农发行关于农发行的改革和市场定位在全国进行一次广泛的调研。
农发行改革新方案尚在酝酿中
新方案提出，要求完善农发行的职能，及早定位以及发挥网络功能，主要包括农发行业务的重新定位和农发行的内部改革等内容。《财经界》从农发行研究室李处长得知，关于农发行的改革方案，银监会及农发行各做了一个方案，并于今年5月份汇报给国务院相关领导。目前由农村金融改革专题小组拟订具体方案。李处长透露，银监会提出的方案主要涉及收购储备、扶贫、农业综合开发、农村基础设施建设、中间业务和融资问题。对于中间业务，现在并没有具体规定，农业银行的政策性业务不再向农发行划转。农发行业务重新定位。对于资金来源，现在的再贷款规模不变，在规模内可以还旧贷新。
在农发行制定的方案有以下几方面：1.支持区域扶贫开发；2.支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展；3.支持粮棉收购储备信贷；3.支持农业、农村基础设施和农业结构调整。通过农发行以贴息的方式向农业项目提供中长期贷款，支持农业生产和农村生活条件的改善，促进农业新技术、新产品和新新兴生物技术资源等农业科技开发和成果转化，增强农业竞争力。4.代理国家农业政策性补贴和各种形式的支农资金，代理国际金融组织、国际农业组织和外国政府对我国的农业项目贷款；5.促进农业结构调整和推动农业产业化，对粮食产业化集团、龙头企业、定单农业进行信贷支持，农发行信贷服务范围将由粮棉油流通领域初步向加工、生产领域延伸；6.办理农业政策性保险；7.农发行内部改革以及资金来源问题。这次农发行业务定位，李处长介绍到，不像过去那样，依照地方政府给的价格来匡算粮食和资金，结果使许多贷款无法收回。李处长强调，重新定位的这些项目，是商业银行不愿做也无法做的，由农发行提供支持，不过，这些项目要还本付息，利息可以低一点，但必须保本。
农发行欲扩张版图
显然，农发行对自己的发展方向是明确的。李处长告诉《财经界》，农发行还欲同农村信用社进行合作。目前，由于在全国592个贫困县中，农发行还有182个县没有分支机构，因此，通过与农村信用合作社的合作，将资金切给农村信用社，由信用社来选择农户，选择贷款项目，保证收回贷款。改变过去由银行选项目让农村信用社来发放贷款的做法。
对于如何支持正在进行的农业产业化，李处长介绍说，这个问题还有争论。根据调查表明，现在农业龙头企业资金缺乏情况严重。2001年，农业部曾统计，国家级151家龙头企业中，当年有120家资金很紧。而在一些贫困地方，商业银行很难也不愿意给这些企业贷款，财政又没有钱，只有农发行能够承担这些责任。对发放贷款的农业龙头企业也有一些要求，规模不能太小，应是省政府以上部门或者国家农业部扶持的企业。“对于商业银行支持的企业，我们不参与，商业银行不能支持的，我们支持。但也不完全按照过去的做法：商业银行干不了的，商业银行不愿干的，农发行来做。”李处长抱怨说在农发行所提的方案不仅涉及到了业务，还有国家补偿以及内部改革措施。李处长坦言，国家补偿应根据政策性鼓励核定的数额拨付，要保证及时到位。另外要给予税收上的优惠，这需要国家相关部门明确。
对于资金来源方面，李处长算了一笔账，现在农发行有6500亿再贷款，一般周转发债为5～10年，一年有200亿，就可以解决资金问题。对于国家指定的项目，还需要财政提供一定的补贴。目前的扶贫项目，财政补贴3个百分点，没有补贴是无法继续做下去的。
现在粮棉进行改革，在江苏和浙江地区，现在很多省平均每年放不了多少贷款。再加上由于退耕还林，西部地区粮棉收购贷款业务也将面临消失。农发行在基层的业务量基本萎缩，目前的定位可能使农发行无法生存。自1998年起农发行的支持边远地区农村经济的发展业务划归农行，但是农行这部分业务一直处于停滞。现在基于发展的需要，农发行提出要做这块业务，而且要做大，意在扩大农村的业务范围。
农发行扩展业务范围也被认为可以间接缓解政策性银行的金融风险，而且，还可以在一定程度上增大政策性银行的赢利性。这一点，韩国产业银行(KDB)可以为我们提供一个很好的例子。资料显示，近年来，KDB重点扩展投资银行业务，在企业的重组中扮演了关键性角色。与此同时，KDB还以大企业和大财团的大股东身份，参与民营化改造，并对朝鲜进行金融支持。
现在农发行面临的问题，蔡有才分析，一方面是业务萎缩，另一方面是账面资产质量非常差。经过将近9年的运转，据统计显示农发行不良资产保守数字高达42%。农发行剥离资产的难度非常大。账面亏损很多。很多国家粮棉库存非常不足。他还指出，在前不久调查陕西那边的粮食库存情况时，发现两年以上库存粮食超过了80%，形成陈化粮，说明农发行粮食这方面的贷款亏损很厉害。
对于不良资产高的问题，李处长认为，这应该进行具体的分析。正常挂账都是国家认定的，而粮食企业的正常亏损，这笔账由财政兜底，因此从农发行角度来说，不是不良资产。实际上我们自己形成的不良资产只有5%～6%，所以经营还是非常正常的。实际上，农发行已经连续3年赢利，税前利润2000年20多个亿，2001和2002赢利都在10多个亿。
政策性银行面临改革关口
其实，目前不仅仅农发行面临着改革问题，其他政策性银行也都面临着改革关口。
1994年，国家成立政策性银行(国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行)，主要有央行对其进行监管。资金主要由财政部拨付资金733.8亿元和发行债券，其中，农发行资金90%是央行再贷款。主要为提高资源配置有效性，对相关产业实行倾斜性产业政策；解决收购资金打“白条”和被占用挪用问题；实现政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权。2002年末，政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%。但随着我国金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题。
7月7～8日，中国银监会省级派出机构筹备组主要负责人会议在京召开，会议上对今后一段时期银行业监管工作做出安排，其中就明确提出要会同国家有关部门对政策性银行的体制问题、发展方向问题、业务定位和立法等问题进行研究，提出解决的思路和办法。银监会主席刘明康早在今年4月份就提出对我国政策性银行进行规范化改革工作。
对于我国政策性银行如何发展，业界人士对此非常关注。央行副行长吴晓灵表示，要让政策金融机构真正体现政府的政策引导，办成真正的政策金融机构，必须统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行应体现政府经济政策取向，不以赢利为目的。要严格政策性银行的预算管理和考核，尽可能降低运行成本。高盛亚洲有限责任公司董事总经理胡祖六博士，在接受《财经界》采访时，表达了同样的看法。他认为，政策性银行的改革关键，国家相关部门要明确界定政策性银行的定位，而且还要给与其相关政策的支持。
中国银行的章彰认为，政策性银行应该坚持公益性、政策性原则和微利性原则，为了赢利而赢利，可能使那些亟需国家政策性资金扶持的项目和贫困地区地得不到“救命”资金。
中国社会科学院财贸所副所长何德旭提出了完善政策银行的建议，认为这几家政策性银行要继续发展，不但要有政策保证，还要有稳定的资金来源。另外，资金的使用要有效合理。不要将商业性业务和政策性业务混在一块，这样可能导致用与政策性方面的资金被用到其他方面，导致政策性业务的资金缺口，从而使政策性银行经营困难重重。从事政策性银行就必须做政策规定的业务。业务界限要清楚，不能利用所赋予的优惠政策来做商业性银行。
业内人士指出，一般说来，政策性银行处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性银行对商业性银行投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。
先天缺陷需后天矫正
自1994年3家政策性银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下，无规则游戏运行了将近10年，政策性银行先天的制度性缺陷有所暴露。6月25日，审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时，汇报了农发行经营管理中存在的主要问题。其中涉及8.1亿元曾被挪用炒股，涉嫌重大经济犯罪问题。
对此，农发行行长何林祥认为应尽快制定《中国农业发展银行条例》，通过立法，明确农发行的法律地位，规范其经营行为，保护其合法权益，促进对农发行的依法监管，保证农发行的健康发展。
中国人民银行副行长吴晓灵提出，政策性银行是特殊法人，《商业银行法》对其不适用。必须为每一家政策性银行独立立法，使其依法经营。她建议，必须由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法。政策性银行只能按法律要求规范其行为而不应让法规体现自己的意志。
国家开发行行长羊子林认为加快制定相关法律，以立法形式进一步明确进出口银行的性质地位和职能作用，为政策性业务创造良好的法律环境；根据业务发展需要充实资本金，建立风险补偿机制，增强抗风险能力；建立符合政策性业务特点的监管与考核指标体系等。
资金来源引发政策性VS银行性之争
作为最大的政策性银行，开行涉足商业银行业务已愈来愈深，1998年开始开行倡导“在市场框架下运作”，提出要建成国际标准现代化银行。2001年，国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议，分别提供两公司150亿元和70亿元的国内买方信贷，引发商业银行对开发银行经营范围的质疑。对此，中国银行抱怨，开发银行在“抢占”中行的业务，开发行越来越做的不是政策性银行的业务，越来越商业化。银行人士指出，政策性银行“配合国家宏观政策，重点向基建设施等发放贷款”的角色模糊不清。开发银行面对来自外部的指责从上到下几乎是异口同声“我们不是捡垃圾的银行，政策性银行也是银行，也要生存”。何德旭认为，政策性银行是否越过黄线由于政策性业务界定不清楚而无法界定。如果只是从事政策性业务，就应该给予补贴。
胡祖六认为，为了化解政策性银行与商业银行的争论，中国人民银行正研究为政策性银行立法，将其功能、地位予以明确化。
中国人民银行副行长吴晓灵认为必须统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向，按贷得出收得回的金融方式运行，但它不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。
政策性与银行性的目标如何协调成为政策性银行最头疼的难题之一。政策性并不能抹杀银行性，政策性并不代表亏损。实际上，政策性与银行性的讨论是赢利性与非赢利性的讨论。
其实，政策性银行急于赢利也是资金来源匮乏的反映。我国政策性银行特别是农发行资金筹措和运用，除得到财政补贴外，还得到央行利差补贴，央行以再贷款形式供给农发行使用的邮政储蓄转存款利率为3.24%，低于央行支付给邮储利率0.891个百分点，利率倒挂形成了央行对农发行直接补贴，造成央行、邮储、政策性银行资金定价和配置扭曲。
对于资金来源问题，何林祥认为，农发行的资金来源主要是人民银行再贷款，这种单一的筹资渠道与开办新的项目贷款业务是不相适应的。因此，必须开辟新的资金来源，建立多元化的筹资渠道。结合我国的实际，可考虑通过发行金融债券、境外筹资，以及建立农业发展基金等途径筹措信贷资金，保证农发行有稳定的资金来源。
何德旭建议，政策性银行必须要有稳定的资金来源，并且资金运用要有效，这两者不可或缺。资金来源是国家财政拨款或发行债券。但发行债券要考虑还本付息的问题。金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。
而人行消息透露，政策性银行目前最急需法律界定的是资金来源及业务范围，尤其是在资金来源问题上，应该在财政拨付及金融债券之外另辟渠道。国务院体制改革办公室今年的重点研究课题之一，便是政策性银行今后将何去何从。整体来看，政策性银行的资金来源以两个特点为最：一是资金来源渠道越来越多样化；一是资金来源越来越注重市场化。令人欣喜的是，我国政策性银行正一步步向市场化融资的方式迈进。
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