|
中国邮政是各行业主管部门中为数不多的“政企合一”机构。“政企合一”、“政资合一”是邮政体制存在的最突出问题，其他问题大多由此而产生。普遍服务业务与竞争性业务合一，这种混业经营是邮政部门不适当扩大专营业务范围的制度性原因。专营业务范围不适当扩大，强化了行业垄断经营体制，不利于行业自身的发展，不利于邮政企业效率的提高；同时损害了竞争者的权益，不利于形成公平竞争的市场秩序；也缩小了消费者的选择权。
邮政企业现代企业制度建设滞后，缺乏激励与约束机制。同时，邮政企业内部“企业办社会”等历史包袱沉重，从而严重影响了邮政企业劳动生产率的提高，削弱了邮政企业的市场竞争力。这也是邮政系统亏损的重要原因之一。邮政监管体制存在明显缺陷、法规不完善，缺乏科学的普遍服务补偿机制。这为邮政部门通过扩大专营范围寻求垄断利润以弥补亏损提供了借口。而专营范围的不适当扩大不利于邮政市场的开放和竞争。现行邮政体制已不能适应建立社会主义市场经济体制的需要，必须进一步推进改革。
国务院发展研究中心
“中国邮政体制改革研究”课题组
一、目前邮政体制存在的主要问题
（一）“政企合一”、“政资合一”
“政企合一”、“政资合一”是邮政体制存在的最突出问题，其他问题大多是由此而产生的。1988年在国务院机构改革中，其他行业主管部门基本实现了政企分开，但邮政部门在实施邮电分拆后，政企不分的格局却延续下来。中国邮政成了各行业主管部门中为数不多的“政企合一”机构。
目前，国家邮政局既是政府管理邮政业务的行政机构，又是大型国有公用企业，既具有管理全国邮政企业的职能，又具有从事邮政业务经营的职能；既是邮政业的监管机构，承担着监管全国邮政市场的职能，又是国有资产的出资人代表，具有实现国有资产保值增值的责任。例如，国家邮政局开展ＥＭＳ业务的地方就同时挂着两块牌子：“国家邮政局速递局”和“中国速递服务公司”，前者具有行政性质，后者则是企业。
“政企合一”使得邮政局在市场上既是“裁判员”又是“运动员”，不利于作为邮政局公平执政，不利于邮政企业走向市场，不利于非邮政企业与邮政企业公平竞争。
（二）普遍服务业务与竞争性业务合一，专营业务范围过宽
提供普遍服务是世界各国政府赋予邮政部门的职责，中国邮政同样承担着以国家规定的用户所能承受的统一资费，为所有公民提供普遍服务的职责。
普遍服务业务与竞争性业务是两类不同性质的业务。普遍服务业务属于公益性业务，一般适宜于政府提供；竞争性业务则属于市场性业务，一般适宜于企业提供。因此，二者应按不同的核算和监管标准分拆经营。但是，我国邮政系统内普遍服务业务与竞争性业务是混业经营的。随着社会的不断进步，快递、物流、报刊发行等竞争性业务越来越多，这些业务如果被纳入针对普遍服务业务的专营范围，会造成竞争性业务与普遍服务业务的冲突越来越激烈。
普遍服务业务与竞争性业务混业经营是邮政部门不适当扩大专营业务范围的制度性原因。加之邮政专营业务的范围是依据1986年出台的《邮政法》中的规定：“信件和具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外”来界定的，而《邮政法》并未清晰界定“具有信件性质的物品”的具体内容，这就为邮政部门不适当扩大专营业务范围提供了条件。
专营业务范围不适当扩大造成了如下问题：一是强化了行业垄断经营体制，不利于行业自身的发展，不利于邮政企业效率的提高；二是损害了竞争者的权益，不利于形成公平竞争的市场秩序；三是缩小了消费者的选择权。
（三）邮政企业现代企业制度建设滞后
早在1995年原邮电部就成立了“中国邮电邮政总局”和“中国邮电电信总局”两个企业局，它们在形式上已经成为具有法人资格的企业，并在国家工商局登记注册。国家邮政局内部设立了中国集邮总公司、中国速递服务公司、中国邮政广告公司、中国邮政航空服务有限责任公司、中国邮政物流有限责任公司等企业。但邮政企业与其他国有企业一样也存在着现代企业制度缺乏或不完善的问题，如产权不明、权责不清、公司治理结构不规范、管理不科学等。而且在其他国有企业和公用企业推进现代企业制度建设已取得明显进展的情况下，邮政企业的现代企业制度建设是明显滞后的。
现代企业制度建设滞后造成邮政企业人员激励与约束机制缺乏，多劳不一定多得，人员能进不能出，干部能上不能下，机关作风比较浓厚等。同时，邮政企业内部“企业办社会”、富余人员多、债务负担重等历史包袱也很沉重。所有这些严重影响了邮政企业劳动生产率的提高，削弱了邮政企业的市场竞争力。这也是邮政系统亏损的重要原因之一。
（四）邮政监管体制存在明显缺陷、法规不完善
由于政企不分，由于邮政部门在一定程度上集行政、企业、执法、裁决和立法五种职能于一身，邮政部门对系统内邮政企业的监管因存在共同利益而难以有效实施，对系统外从事邮政服务业务或相关业务的非邮政企业的监管也因存在利益上的竞争关系而难以公正进行。总之，独立、公正的监管机构有待建立。
80年代出台的《邮政法》已越来越不适应形势发展的需要。随着我国服务市场的进一步开放，国内外各方面力量越来越多地涉足邮政服务业务领域，市场竞争日趋激烈。如何在保证普遍服务的前提下最大限度地开放邮政市场，促进邮政市场竞争，亟待从法律上予以规范。现行《邮政法》对专营权范围规定不够明晰，造成邮政专营权实施不尽如人意。
（五）缺乏科学的普遍服务补偿机制
政府承担着宪法规定的“保护公民通信自由的权利”的职责，邮政代行政府职责。承担这一普遍服务职责是造成邮政系统亏损的重要原因之一，特别是在西部边远地区，其业务开展越多亏损越大。如何解决普遍服务的补偿问题是困扰世界各国邮政的一个难题，各国解决的方式也不尽相同，如美国采取调整资费的方法，日本等国则采取“交叉补贴”的办法，西班牙则采取普遍服务补偿基金的办法。而我国在邮电分营之前实际上是采取内部“交叉补贴”的办法，邮电分营后则实施了“8531”补贴政策，期望对邮政部门的补贴逐年减少，最终促使邮政自负盈亏。但这个政策并没有解决邮政部门承担普遍服务义务的补偿问题。这为邮政部门通过扩大专营范围寻求垄断利润以弥补亏损提供了借口。而专营范围的不适当扩大不利于邮政市场的开放和竞争。
二、现行邮政体制不能适应新形势发展的需要
（一）现行邮政体制不能适应建立社会主义市场经济体制的需要
邮政部门政企不分，政资不分，集“运动员”和“裁判员”身份于一身，不利于邮政部门及其所属企业与非邮政企业公平竞争，不利于邮政部门公正执法。普遍服务业务与竞争性业务不分，导致邮政系统内部该补贴的部门和业务品种没有补贴到位，而不该补贴的从事竞争性业务的部门和业务品种则享受着各种补贴和优惠政策，也不利于公平竞争。邮政部门在扭亏压力下继续扩大邮政专营范围的一些举措，难以为广大非邮政企业所接受。2001年11月至2002年9月期间发生的“快递事件”（或“快递风波”）和“阳光报业事件”，就是现行邮政体制不能适应公平竞争市场经济体制需要的集中反映。
（二）现行邮政体制不能适应我国政府履行入世承诺的需要
目前，世界各国邮政体制改革的趋势是推进政企分开，实行公司化、产权多元化（股份化），甚至民营化或私有化；通过立法，分阶段缩小、甚至逐步取消邮政专营，放开邮政市场，鼓励公平竞争；区别对待不同性质的业务，对具有公益性质的邮政普遍服务业务实行独立核算，并对其政策性亏损由国家给予补贴，而对具有竞争性的业务（如报刊发行、国内外快递、物流等）允许市场竞争；国有邮政企业（部门）与私营非邮政企业开展紧密的商业合作等。
我国已加入世贸组织（ＷＴＯ）和服务贸易总协定（ＧＡＴＳ），其基本原则是主体平等（国民待遇）、公平竞争、贸易自由、规则统一和透明。入世后，中国政府承诺邮政市场将逐步对外开放，外国资本可以以合资、独资等各种方式进入中国市场。而且，中国政府在入世议定书（总则部分）承诺，中国入世时凡已对外开放的市场，在入世后不能增加新的限制。
但是，我国目前的邮政体制还存在政企不分，邮政企业与非邮政企业不能公平竞争，普遍服务业务与竞争性业务（或专营业务与非专营业务）界线不清，专营业务范围过宽，监管规则不统一和不透明等问题。这些问题的存在使得我国的邮政体制一方面不能适应邮政体制改革的国际趋势；另一方面也与ＷＴＯ和服务贸易总协定的基本原则相悖，不利于我们政府履行入世承诺和遵守服务贸易原则。
（三）现行邮政体制不能适应现代邮政业务和国民经济发展的需要
随着以私人信函和电报为主要内容的传统邮政业务走向衰落，邮政部门不断加大了进入快递、物流、报刊征订和发行等新业务领域的力度。邮政服务业与快递、物流、金融、广告、商业等行业不断走向融合。但是，我国现行邮政体制是为适应传统邮政服务业务而设计的，主要针对的是邮政普遍服务业务，政企不分，排斥市场竞争。这种邮政体制，促使邮政部门利用普遍服务业务所享有的专营权力发展新业务，不利于邮政企业市场竞争意识的培养，不利于新兴业务的发展。
政企不分的邮政体制，也已成为推进邮政上市、设立邮政储蓄银行和对邮政部门进行必要财政补贴的重大障碍。在政企不分的情况下，不管是按行业分拆上市，还是按区域分拆上市，或是整体上市，都不可能推进，因为政企分开、建立现代企业制度是上市的基本条件。邮政储蓄是目前邮政部门重要的赢利来源，在政企不分的情况下，邮政部门很难同意设立邮政储蓄银行。在政企不分、普遍服务业务和竞争性业务不分的情况下，财政部门也无法准确核定补贴的对象和数量。
而且，政企不分的邮政企业效率低下，缺乏竞争力，难以应对激烈的市场竞争。现行邮政体制排斥市场竞争，歧视非邮政企业，缩小了广大消费者的“用邮选择权”，影响了内外贸的发展，不利于扩大就业和促进社会稳定。
“中国邮政体制改革研究”课题组
课题负责人：刘世锦 冯飞
课题协调人：李佐军
课题组成员：石耀东 李佐军
梁仰椿 来有为
本报告执笔：李佐军
| 
