康亚风摄 《深圳经济特区注册会计师条例（修订草案）》将于10月22日在深圳市人大常委会进入“二读”程序，目前，对于注协应该强化自律还是强化行政监管还有很大争议。
本报记者 晓兰 广州、深圳报道
最新的《深圳经济特区注册会计师条例（修订草案）》（下称《修订草案》）将于10月22日在深圳市人大常委会进入“二读”程序。
而在8月22日的“一读”程序中，由于时间紧迫，委员们未及仔细讨论，审议程序就过去了，许多问题并没有暴露出来。
9月5日，深圳一不愿公开姓名的业内资深人士对记者说：“从（《修订草案》）今年上半年列入（市人大）立法计划，到准备‘一读’，财政部分管部门几次打电话到深圳（财政局）催这事。”
但是，财政部条法司的人士9月10日告诉记者，“深圳特区有自己的立法权，他们修改注册会计师条例不需要经过我们，我们也不会过问。”
监管权争议
根据去年10月的财政部19号文，财政部要收回其委托中国注册会计师协会行使的对注册会计师事务所的行政审批和监管权。尽管19号文一度遭到25个省（区）注协秘书长联名上书反对，到今年8月，在全国各地31家省级注协里，除陕西尚处于调整、移交过程中，其它均陆续完成了向财政部门的监管交接。
但是在深圳，19号文遇到了障碍。
深圳注协对行业的监管权来自1995年特区立法《深圳经济特区注册会计师条例》（下称《条例》）的法定授权。而部级行政文件19号文的效力，弱于特区立法。更重要的是，深圳注协和内地其它注协的“出身”不同。
2002年8月，加里·斯科普斯（GaryM.Scopes）作为亚洲开发银行（ADB）的发展顾问，参加了深圳注协的首次民主选举大会，他对此次选举印象深刻，“由会员自己竞选理事。但是，协会章程因为保留了由政府委任秘书长的条款，遭到大会否决（最后只有修改）。”
“尽管要代表注会行业，但是其主要官员和工作人员却由政府直接指派，这是包括中注协在内的内地注协的主要问题。而深圳注协和内地注协最大的区别就在这里。”9月15日，斯科普斯在接受记者采访时表示。
有业内资深人士说，中注协以及各地注协的领导都是财政部门直接任命的，由财政部门派出的人员做着财政部门的行政管理工作，“注协就像财政部门的内设办事机构”。
而深圳的注协，因为“民选”，第一次有了行业组织的意义。那么，“行业会员通过章程约定，委托给协会行使的自律监管权和监管手段，是否仍由行政文件限制，在法理上也存在疑问。”上述业内资深人士表示。
深圳人大计划预算委员会副主任董国强主持了《修订草案》“一读”审议，他认为“收回监管权并不是否定深圳注协，我们借鉴了很多深圳注协的经验。”“也不是说以前注协管，没管好，换回财政管就肯定能管好了。”
不过，董坚持，“深圳注协行使的监管权是行政权，社会团体行使行政权就变成了‘二政府’，行政权必须由政府行使。”对于这个问题，深圳注协的回应是，“2003年8月27日最新通过的《行政许可法》十三条规定，行业组织或者中介机构能够自律管理的可以不设行政许可。”
2003年8月13日，换届选举刚好1年后，深圳注协新任理事会会长、理事共计11人，联名上书市人大，建议先以立法解释或者其他方式，将目前深圳注协行使的管理职能移交深圳市财政局。他们表示，因为目前注册会计师的法律责任、行业管理体制等重大问题还有争议、尚在讨论中，希望《修订草案》不要仓促出台，以免和未来修订的《注册会计师法》“不尽一致”。
不过，尽管《修订草案》“二读”审议程序即将到来，《注册会计师法》的修改“到今年年底都还是调研，一些主要的问题还在讨论中”。9月12日，财政部条法司副司长许大华表示，“修法是一件系统的工程，《行政许可法》都搞了六七年，不是那么容易的。现在会计司也在协助我们做（修法的事情）。”
职责分工仍不明确
今年5月29日，财政部部长金人庆说，政府不能直接管理企业。但对这个行业要有约束，自律性管理应当有手段，违规者应当暂停甚至取消资格。
他表示财政部不能将注协简单作为一个事业单位来管理。政府离协会要远一点。同时，金也提出了协会要加快人事制度改革的要求。
然而，金的讲话没有统一“要强化自律”或者“要强化行政监管”的意见分歧。
一方面，深圳的行业自律颇受非议。中天勤等几个事务所捅出的几个石破天惊的案子，给外界留下了深深的印象。“深圳注协的自律改革刚起步，我们现在的自律模式也还在继续完善过程中。”深圳注协一位人士辩白。内地某省注协秘书长表示“要理顺注会行业体制，加强自律，应该了解深圳的情况”。不过据了解，财政部关于注会行业体制的调研，却没有到过深圳注协。
另一方面，行政直接监管在市场上一样遇到质疑。因为行政力量的强大，出现决策失误和不当管理的成本也就更高。据知情人士透露，两年前根据有关文件指示，被合并进注册会计师协会的资产评估师协会，现在又要分出去了。因为两“师”完全是两套考试体系，合并没有提高效率，却加大了成本。
在财政和注协已经完成交接的其他地方，财政内部，以及和注协之间的职责分工，似乎还是一笔糊涂账。某省财政厅的人士告诉记者，他们是按着财政部文件的要求，完成交接的，但具体的内部分工管理，包括和财政部监督局专员办的分工和责任协调问题，都还在等财政部统一的文件指示。但现在既然都管，就“大家都有责任”。
“考虑到注会修例或修法，目前在事务所审批和监管处罚权上的争议，很大的原因就在于目前国内仍然没有职权、职责以及相应的责任承担、引咎制度。这不只是一个部门或一个领域的现象，是全局的问题。”一位不愿公开姓名的专家说，“如果有配套的述职责任，可能就不会出现先急着调整权力，而要履行职责仍然混沌的情况。”
眼前，深圳《条例草案》面临的矛盾还没有解决。种种争论，将会在“二读”会场上面对面地演绎。10月22日的结局，尚有很多悬念。
·背景·
2002年2月，财政部对深圳中天勤会计师事务所作出行政处罚决定。中天勤被认定存在重大审计过失，其执业资格及两位签字会计师的会计牌照被正式吊销。
财政部的处罚决定称，中天勤会计师事务所未能发现银广夏的严重财务问题，存在重大审计过失，严重损害了广大投资者的合法权益和证券市场“三公”原则，违反了《中国注册会计师法》、《独立审计准则》等注册会计师质量控制基本准则，依据《中华人民共和国注册会计师法》等有关条款，决定依法吊销签字注册会计师刘加荣、徐林文的注册会计师资格；吊销中天勤会计师事务所的执业资格，并会同证监会吊销其证券、期货相关业务许可证。
深圳注协当时表示，协会将就中天勤事件进行全面总结，以对全行业有所警示。
2002年11月15日，财政部办公厅以财会（2002）19号文《关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》下发各省区、市。决定将原委托中注协行使的对注册会计师行业监管的行政职能收归财政部门行使。并从文件下发当日起实施，中注协从即日起停止使用财政部文号发文。
此后，批设会计师事务所、证券、期货等业务许可证的年检及对注册会计师注册情况备案、对审计准则的审批、《注册会计师全国统一考试办法》的制定、修订等行政职能由会计司负责；对会计师事务所、注册会计师的监督检查和行政处罚，由监督检查局负责；条法司则负责行政处罚事项的听证、行政复议等。
剥离这些行政职能后的注协，主要业务为：拟定执业准则、注册会计师作为协会会员的注册和管理、组织全国注册会计师考试和继续教育、对会员进行监督检查等。
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