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杨建顺
行政强制立法走向统一
改革开放以来，中国政府在规范和完善国家强制手段方面进行了诸多努力。目前，中国行政强制执行制度已基本建立，但是，有关规范散见于各类法律、法规和规章之中，尚未
形成统一的法典。
并且，在主体上形成了“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅”的特有执行模式；在手段上，直接强制远远多于间接强制；在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要
形式（非诉行政执行案件）；在监督与救济方面，则以行政复议、行政诉讼与国家赔偿为主要途径。
关于行政强制措施，目前还没有建立起统一的法律制度，只有少数单行法律中规定了特定的行政机关在一定条件下可以采取强制措施，实际工作中也有一些法规和规章规定了强制措施。
由于对行政强制措施和行政强制执行缺少统一的法律规定，行政强制制度由大量的法律、法规和规章作出规定，在实践中导致了对行政强制制度规定上的“散”、“杂”、“乱”、“滥”、“重”，从而影响了法制的统一性和权利保障性。
根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会法制工作委员会与行政立法研究小组从1999年3月开始对我国的行政强制措施和行政强制执行的现状进行调查研究，并着手进行草案的起草工作。经过数年来的不断努力，中国在行政强制方面进行统一立法的制度条件、社会条件和理论研究条件皆逐渐得以充实，加之行政强制实践中要求统一立法的呼声越来越高，许多人大代表也不断提出要求加快制定“行政强制（执行）法”的议案，《行政强制法》被列入十届全国人大常委会立法规划，当然顺理成章。
行政强制的含义
行政强制的范围非常广泛，它分布于各种法律、法规甚至规章之中，例如，《海关法》规定的强制扣留；《人民警察法》规定的盘问、留置、强行驱散以及带离现场等。不过，在行政法上，至少到目前为止，除了此次立法过程中试图明确地使用“行政强制”这一术语来作为法律名称外，大多是将其作为定语来使用的，如行政强制执行、行政强制措施等。
经过近年来的立法实践和理论探讨，基本上可以对行政强制作如下定义：
所谓行政强制，是指行政主体为保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护私人（公民）人身健康、人身和财产安全的需要，乃至为了获得行政上信息的需要，而
对（私人）相对方的人身或财产采取紧急性、及时性或临时性强制措施的具体行政行为的总称。
主要包括两种情形：其一是行政机关为了预防或制止违法行为而采取的行政强制措施或即时强制，如公安机关对违反治安管理的人进行的强制传唤和对吸毒人员的强制戒毒，对管制刀具强制收缴等；其二是为了保证行政决定的履行，由有权的机关采取强制手段，迫使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同状态的行政强制执行，如将扣押的财产拍卖以抵交罚款等。行政强制措施和行政强制执行均涉及对公民的人身权和财产权的限制，并带有强制性、执行性和实力性等特点，因此，通过立法的形式对这两种行政行为进行规范，既是依法行政的需要，也是保护公民合法权益的需要。
严格划分行政强制措施设定权
目前，我国的规章对行政强制权的设定多于行政法规对行政强制权的设定，行政法规对行政强制权的设定多于法律对行政强制权的设定。这种现象难免令人担忧会走入“自己做自己法官”
的怪圈。
行政强制措施也存在设定权不明确、具体形式或者种类繁多、主体过乱和违法情形严重等弊端。许多行政机关对行政强制措施的运用存在问题，并由此导致公民、法人和其他组织的正当权益遭受侵害。
现行制度下，行政强制执行主体主要是法院，有人认为，行政机关缺少必要的强制执行权和强制措施权，是造成“执行难”的主要症结，同时也不利于提高行政效率。法院实行强制执行也有一
些问题亟需解决。尤其是非行政机关的法院成为主要的行政强制执行的主体，这不能不令人省察权力配置是否合理。
在充分考虑各种意见的基础上，数易其稿的《行政强制法》基本上确立了这样一套规则：
首先，涉及到公民、法人和其他组织重大权益的行政强制行为，应当由国家法律作出规定。法律可以设定各种行政强制措施。涉及限制公民人身自由和对公民身体强制检查的行政强制措施只能由法律设定。
法律已经设定的行政强制措施，行政法规、地方性法规只能规定具体的实施程序，不得对法律规定的行政强制措施的对象、范围、条件、方式等作出变更或者补充规定。
属于国务院行政管理的事项，且尚未制定法律的，行政法规可以设定对违法财物的扣押、进入生产经营场所的强制检查、对产品或者商品的强制检验的行政强制措施。
此外，已经有了法律、行政法规，但法律、行政法规中没有设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施。属于地方管理的事务，且法律、行政法规未作规定的，地方性法规可以设定对违法财物扣押的行政强制措施。
并且，除法律、法规外，其他规范性文件不得设定《行政强制法》规定的行政强制措施或者行政强制执行。
尊重和保障当事人的权益，杜绝实施行政强制的随意性，对具体规定还需
要进行更周密的思考。勿庸置疑，尽快颁布施行《行政强制法》，将使宪法确立的法制统一原则在行政法上得到贯彻，使各项行政强制更加合理、公正，兼顾公正和效率，促进依法行政，有利于保护公民、法人或者其他组织的正当权益。《行政强制法》的送审稿已经可以基本勾勒出该法的基本特色，即有力规范行政强制行为，赋予人民更多的权。
（本文作者系中国人民大学法学院教授，中国法学会行政法学会副会长）
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