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中国行政法治建设20年慢热
中国行政法学研究会执行会长姜明安访谈
本报记者 段文 北京报道
依法治国，关键在于依法行政。
2003年的中国，伴随着新一轮政府体制改革的展开，行政法治建设也进入了一个新的阶段。特别是以《行政许可法》出台为标志，以及国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》而代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，公安部发布《公安机关办理行政案件程序规定》等等，一系列体现着全新行政观念的行政法律、法规和规章正全方位完善着中国的行政法体系。
9月22日下午，中国行政法学研究会执行会长，北京大学法学院教授、博士生导师姜明安在家中接受了本报记者的专访。姜明安教授自1980年代中期开始参加国家行政法的有关立法工作，曾经参加《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》以及《国家公务员暂行条例》等30多部法律、法规的草拟或咨询、论证工作。姜明安还曾主持《中国行政组织法研究》、《行政执法研究》等国家项目的课题研究，自1992年起开始享受国务院为有突出贡献的学者颁发的政府特殊津贴。
《21世纪》：您参与了中国近20年来行政法建设的全过程，经20年的建设程，目前我们的行政法体系是什么的？
姜明安：一般说来，行政法体系包括三个层面的法律：行政组织法，行政行为法，以及行政监督、救济、责任法。这三个层面是有逻辑顺序的：行政组织法确立行政机构的组成及职能；在此基础上，行政行为法规范行政机构行使职权的行为方式、程序；而行政监督、救济、责任法规范对行政机构行为的监督、制约，追究违法行政行为的责任，为行政相对人提供法律救济。
我国目前在行政组织法上有《国务院组织法》和《地方人民政府组织法》，基本构架有了，但欠缺还很多，各种具体的行政组织法，如省、市、县、乡各级政府的组织法、国务院各部门的组织条例都尚未制定，《公务员法》和《编制法》等都还停留在行政法规的位阶上，尚未上升为法律；行政行为法方面我们已经有了《行政处罚法》、《立法法》（有关行政立法的部分）和《行政许可法》，《行政强制法》草案已经完成，行政收费等行为的立法也已提上立法日程，但行政行为法中有一个很大的问题是作为这个部门法的支柱法律《行政程序法》未能出台，而且不可能在短时间内出台；在行政监督、救济、责任法方面，则应该说是比较完善的，从《行政诉讼法》出台，到后来的《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》，这方面的法律已经基本完备了，唯一欠缺的是一个统一的《监督法》，当然《监督法》不完全是行政法，它涉及更多宪法层面的问题。
所以说我们的行政法体系已经基本架构起来了，但它还需要完善、充实。
《21世纪》：按照您刚才所说的逻辑，为什么我们国家的行政法体系越是靠层面的法越善？
姜明安：这确实是我们国家行政法方面的一个特色。在西方国家，一般是先立行政组织法，然后才是行为法，才是监督法、救济法。因为要建立一个行政机关，必须首先明确它的组织和职权，然后才是规范它的行为，规定对它的行为的监督，对侵权行为的救济和对违法行为的责任等。这就好比一个家庭找个保姆，首先要明确这个保姆来作什么，然后才是告诉她怎么去做，她做不好怎么办，要不要辞掉她。
但我们国家的问题是把“保姆”请来后，没有具体法律告诉她做什么，让她自己去搞“三定方案”自己想干什么就干什么。政府部门的机构设置、职能安排、人员编制，完全应该通过法律来规范，但我们国家的行政组织法滞后。我国行政法治建设主要是从1989年的《行政诉讼法》开始的，1980年代随着改革开放，公民单位所有制逐渐淡化，人们发生争议纠纷，包括行政争议纠纷，越来越多地找法院解决，求助于诉讼渠道。当时，“民告官”的案件越来越多，而法院处理这类案件无法可依。于是我们用两年多时间制定了《行政诉讼法》。
现在回头去看，我们这条路应该说是走对了，符合我们的国情。《行政诉讼法》在我们国家法治建设的历程中，其意义是不可估量的，正是因为有了《行政诉讼法》，有了“民告官”这条制度通道，行政机构才真正意识到规范、约束自己行为的必要性，可以说，很多的行政法律、法规都是被《行政诉讼法》逼出来的。《行政诉讼法》规定行政机构做出行政行为要有法定依据，但过去行政部门行政大多没有法律根据，只有大量的红头文件文件和领导人的指示，所以在《行政诉讼法》出台之后，大量的行政法立法被提上议事日程，我粗略统计了一下，到目前为止我们针对政府部门行使职权的行政性法律、法规大约有130多部，如《土地管理法》、《环境保护法》，等等。
总的来说，我们近20年的行政法治建设可以简单分做三个阶段：1980年代初期到1989年《行政诉讼法》出台前是一个阶段，是行政法治
建设探索阶段；1989－1996年为第二阶段，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》，国务院的复议条例、监察条例等都是这个阶段出台的；1996年到目前是第三阶段，从1996年《行政处罚法》出台以来，这几年我们的立法重点主要是行政行为法方面的立法。
《21世纪》：您前面曾谈到，我们行政行为法方面一个支柱性行法》，那这个目前是怎的？
姜明安：《行政程序法》确实是一部关键性的法律，它在行政法体系中的地位就相当于民法体系中的《民法通则》。
早在1986年，经全国人大常委会批准成立了一个14人组成的行政法立法专家小组，被要求制定出一个《中华人民共和国行政法》或行政法通则来。我们搞了将近一年，搞不下去，当时没有这个条件，后来，我们调整战略，根据实际情况先一个一个单行法制定。《行政诉讼法》后，接着搞了《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）《行政复议法》（1999）、《立法法》（2000）、《行政许
可法》（2003），即将出台的还有《行政强制法》，今后还将制定《行政收费法》以及有关行政征用、行政给付、行政确认、行政裁决、行政合同、行政规划等方面的单行法律。
但《行政程序法》我们一直在关注着，在等待着条件和时机的成熟。我们确实需要这样一个法律来统一我们的行政法体系，像现在的《行政处罚法》、《价格法》，以及这次的《行政许可法》等等都规定了听证制度，但又不完全一样，这会给实际操作带来很多不便；更不用说我们现在很多部门法律之间存在大量冲突了，这都需要一个具有指导意义的《行政程序法》来解决。同时，制定统一的《行政程序法》，可以有节约立法资源的作用，因为最基本的行政原则，所有行政行为都必须遵守。这些规则不需要每一部单行法律都重复规定。
今年8月份中国行政法学会在宁夏开了一个年会，专门就《行政程序法》进行了研讨，我们已草拟了一个法律草案，准备提交给了全国人大法工委，当然这只是试拟稿，正式起草权在法工委。我希望《行政程序法》在这届人大能出台，我也希望媒体能做些宣传，助一臂之力。
《21世纪》：我们目前的行政法治建设主要有些什么问题？
姜明安：大概有这几方面的问题。
一是我前面谈到的总体构架有了，但还需要通过新的立法来完善、充实行政法体系。其次是一些已经立的法律需要修改，比如《行政诉讼法》，这部法律在受案范围、原告资格等等方面都有很大欠缺。
我碰到过一个极端的案例：一个老太太因为儿子被公安机关收容后失踪了，她找公安机关要儿子，公安机关没有能还她儿子，于是她提起了行政诉讼；但法官根据《行政诉讼法》第24条，以她没有原告资格为由拒绝受理她的起诉（该条规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属才可以提起诉讼）。这当然有法官机械执法，孤立和片面理解法律的问题，但也有法律规定本身不明确、不完善的问题，这样的例子还很多。
所以对现行的法律作修订、完善是很必要的，包括像《国家赔偿法》中赔偿标准过低，《行政复议法》中程序公开度不够等问题，都需要解决。
但我觉得目前最大的一个问题还是执法问题，法律制定再好，关键还是要得到落实。目前在执法中存在很多问题，如行政执法体制导致的地方保护主义，像环境领域的执法就很难。司法独立也难于保障。某地曾经发生过一个基层法院判决当地政府行政败诉，导致该法院所有法官几个月拿不到工资。除了体制问题外，执法的另一个大问题是利益驱动问题，导致“三乱”屡禁不止。尽管现在规定实行收支两条线，但问题还是很多。第三个问题是行政人员的素质问题，有一些问题出在职业道德水准上，但也有很多是工作能力和业务素质的问题。
最后，我觉得人们对行政法认识的观念问题也需要梳理。什么是行政权？政府究竟应该管些什么？很多问题人们现在还没有弄清楚。比如对“公共物品”的理解，就没有一个明确
标准。在河南一个地方曾经发生过给做馒头的发放许可证的事情，但发证部门并不觉得不对，认为馒头是要入口的，关系到人的生命安全，这涉及“公共利益”，所以必须由政府管。这
里有两个误区：涉及“公共利益”的事就必须设专门对口机构管吗（馒头办管馒头、面条办管面条）？工商、卫生、技监部门管什么？“公共物品”必须由政府提供吗？政府权力为什么不能向社会转移？
《21世纪》：那您认为应该怎么去解决这些问题？
姜明安：我觉得要处理好三个方面的关系。
首先是处理好行政法治建设与整个国家公法建设的关系。行政权是国家公权力中的一种，同国家公法建设是紧密联系的，如果立法、司法的体制问题不解决，单独的行政法治建设也不可能成功。我们所说的政治文明是依靠整个国家公法制度来架构的，行政文明不可能孤立产生。它是宪政的组成部分。
其次是处理好行政法治建设与行政体制改革之间的关系。这里存在一定的矛盾和冲突，改革必然要求实验、创新，但法律制度要求相对统一、稳定。《公务员法》等法律为什么一时出不来？就在于有些制度处在改革过程之中，短时间内难于最终确定。不过，我认为对此种矛盾和冲突不应该强调过分，行政法治建设与行政体制改革之间的关系更多地是统一的和互动的关系，我们应该更强调二者的互动关系，要重视用用法律指导改革、保障改革，同时以改革促进法治，以改革的成果来完善法律制度。
最后是处理好吸收借鉴历史经验、国外经验同我们自己制度创新的关系。我觉得我们需要研究的东西很多，需要做的事情很多，必须运用历史的和发展的眼光，以全球的视野来看待我们的行政法治建设的问题。人民的需要在变化，行政法治必须创新，整个公权力运作机制必须创新。当然创新是在现有基础上创新，是在中国这块土地上创新，我们的法治不能超越中国的今天和今天的中国。
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