见习记者 陶春苗 本报记者 陈习龙 实习生 谭凌云 重庆报道
9月9日，国务院联合督查组不事张扬，直抵重庆。这个由国土资源部、国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署联合组成的督查组，目标是重庆大大小小上百个开发区。
“各个区都在忙于开发区数字的统计和问题的汇总，力求达到督察组彻底清查的要求。”重庆市国土资源和房屋管理局资产处一位工作人员说，督察组将从土地规划和供应、产业政策和计划立项、建设管理、资金设计、干部监督等若干方面联手整顿重庆市土地市场。
据重庆市整顿土地市场领导小组的汇报，重庆市新的各类开发区的审批已喊停。清理出的176个开发园区中，首批59个被撤销，尚存的117个开发园区将按规定由重庆市领导小组审定后再确定保留或撤销。该领导小组今年3月成立，由重庆市市长王鸿举任组长，监察局、经委、计委、建委、审计局、规划局五部门组建，负责全市土地治理工作。
联合督察组在清查过程中发现，开发区的突出问题是越权审批、违规圈占土地、低价出让土地等行为；在大量圈地征地过程中，强行征用农民集体土地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费，农民利益受到侵害，纠纷不断。
“开发区建立的初衷是为了集中使用有限的资金，在特定的区域内进行基础设施建设，以达到节省土地、寻求最大的产出目标。但现在，开发区反而成为‘圈地’的主角。”重庆市国土房管局一工作人员说。
重庆市国土房管局资产处处长童代志称，按照国务院的要求，重庆市重点打击园区用地多头管理、土地未批先用、边批边用、批少用多、非法入市、土地闲置、出让金欠缴等违法违规行为。
开发区困局
据重庆市经委园区办的人员介绍，目前重庆有国家级开发区2个，市级开发区30个，而其他的140多个开发区则属于区县级以下的开发区。有的甚至是一个乡镇都会设立一个或几个开发区。
童代志说，按照国办发【2003】70号文件精神，开发区的设立必须经国务院或省级人民政府批准才能设立，由乡镇政府设立的开发区属于违规。
对于这些违规设立的开发区，童说，原先没有一个专门主管开发区建设的部门，开发区的审批属多头管理。比如经济技术开发区就由经贸委审批；高新区的开发区就由科委审批。为了规范开发区的审批，重庆市已经暂停新设立和扩建的各级各类开发区。
由于开发园区可享受各种优惠政策，不少地方政府也借此出台“土政策”。低价征用土地，再高价出让，各地政府通过征地可以增加一大笔收入。土地收益甚至成为某些区县的“第二财政”。至于具体数据，童表示“正在核实中，工作还在推进中，不适合公布”。
土地如何高价出让？童透露，有的地方根本不具备搞开发园区的条件，却以办教育、发展高新技术产业等为名，以划拨方式圈占土地搞开发，然后改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市，牟取暴利；一些地方不尊重农民意愿，强行征用农村集体土地。凡此种种行为，导致国有资产大量流失，成百上千的农民生活陷入困境，引发了大量的纠纷和群众上访，严重影响了社会稳定。
在此次撤销的开发区中，重庆万州区占有数量上的第一，共21个，其中15个尚未定点。重庆国土房管局的一位工作人员说，万州是乡镇私设开发区非常典型的地方。这些开发区有不少属于万州区的一些乡镇私自设立的。
壁山县是重庆一个比较偏远的小县城。在壁山，清理出了10个违规设立的开发区。壁山县园区建设指挥部的人员说，现在壁山只保留了一个开发园区，其他都被撤消了。那些被撤消的开发区都属于乡镇私自设立的，基本上不符合重庆市的要求。园区内的土地也早已被乡镇卖出去用来发展项目了，剩下的只是一个名字而已，被撤消自然在情理之中。撤消以后，人员都回到了各乡镇。
目前，重庆开发区形成这样的困局：不进行大量投入则难招商，一旦大量投入则难以承担成本。一些已建成的开发区为了政绩和偿还债务，在招商引资上出现乱砍地价、乱出台优惠政策、“圈地”的现象。
此外银行并不给开发区面子。重庆市一位开发区的主管人士说：“银行对落户企业兴趣很大，但就是不肯贷款给开发区搞基建。”
在难以贷到款的情况下，开发区将希望寄托在土地出让尤其是经营性土地出让之上。而这恰恰是成为开发区“圈地”的主要根源。
重庆市某开发区的一位招商人员透露，开发区的土地标价一般是10万元／亩，事实上价格还可以再进一步商量。一位经常与开发区接触的广告公司的老总说，如果投资量大，甚至可以不要或者少要土地出让金。重庆市一个较为偏远的某区政府最近作出规定：对投资500万元以上的项目可赠送10亩土地。无独有偶，有一个县为了招商引资，一亩地只收取1万元出让金，近乎白送。更值得关注的是，这种“赠送土地”行为居然还被许多地方当作好经验仿效。
做土地“文章”，打地价“主意”，其根源在于一些地方层层下放土地管理权限，不按国家规定办事，乱用征地权。一些地方的基层政府不敢随意免税，低廉的地价便成为他们能够操作的招商引资“法宝”。
由于工业用地被低价转让，政府必须有两个方面来加以弥补：一是财政补贴，经济发达的地区问题不大，但后起步的经济地区则面临许多的麻烦。二是通过对经营性用地的转让。
“现在，许多地方的房价特别高，而工业用地比较便宜。两者实际上关系十分密切。因为，工业用地的亏损转移到了经营性用地之上。”而要实现这个目标，开发区的面积越多越好，这也是开发区“圈地”的动力。
鉴于此，重庆市政府曾发文称，对于那些违法违规的开发区，一部分面临“摘牌”；一部分面临清理整顿。该撤销的要坚决撤销；该核减面积的要坚决核减；该扣回用地指标的要坚决扣回。
龙溪个案
龙溪开发区是59个被撤销的开发区中的一个。
9月28日，记者来到龙溪开发区管委会。据工作人员介绍，这个开发区1985年开始设立，总体开发面积有18.5平方公里，现在土地基本上用完。“没有继续存在的必要了。”
开发区主要以房地产开发为主，里面有成片的居民住宅楼，有大约26座政府机关的办公楼，还有许多政府机关与重庆市领导的住宅楼。
据工作人员称，现在征地补偿执行的文件是：重庆市人民政府【1999】55号令《重庆市征地补偿安置办法》和渝北区【1999】100号文《重庆市渝北区征地补偿安置办法》实施细则。
对于土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，管委会都是严格按照国家的文件规定来执行的。
原龙溪公社松树桥大队第二生产队的农民冯锦芳说，当时，渝北的开发商要征农民的地，给农民的补偿是非常低的：男的年龄在16－50岁之间，女的年龄在16－40之间，可以给安排工作；青苗补偿费只有300元，瓦房按18元／平方米补偿，砖房按25元／平方米补偿。
当年，冯的家中有5口人，原先住在100多平方米的房子里。房子被拆迁以后，得到2000多元的补偿，并被安置到建筑面积为51平方米的廉租房里住，但每年要交99元的房租费。
重庆市江北区松树桥社区居委会主任刘刚说，重庆市政府已经开始解决农转非居民的生活难题。比如把生活费从25元／月调高到122元／月，使农转非的居民得到基本的生活保障；建设经济适用房和廉租房，供低收入家庭购买和租赁；现在新拆迁的房屋，开发商一律随行就市对户主进行补偿，不增添新的问题。
非常圈地术
关键的问题是，这么多违规设立的开发区里的土地是如何得来的呢？
据某开发区的员工说，拿到开发区的土地要经过两道关，第一道是当地的镇政府；第二道是规划部门。
当地镇政府由于希望土地征收以后给当地经济发展带来好处，所以，往往会帮助土地的买家拖延时间，一块价值1000万元的地皮，只要付100万元就可以一直拖着，因为镇政府可以通过拖延土地使用证、房屋建设证等办法将正式拿到土地的时间往后推，以应对“两年不开发的土地收归国有”的政策，直到找到真正的开发商。用这样的方法，土地可以一直炒下去。
具体的方式是：先从政府部门了解到近两三年内的土地规划，然后根据规划到现在
还是农田的地块上去征地。此外，由于大片土地的审批要经过市一级的规划部门，土地的买家和当地政府往往把一大块土地分割成好几个小块，一块块拿到区一级政府去批，其实这些地都是连在一起的。这样，当地乡镇就通过暗渡陈仓的方式，将一大块土地拿到手，从而绕开了重庆市政府的审批。
通过这些“圈地术”圈来的土地，清查起来也相当困难。比如，如果一个1000亩的土地，被分五次进行审批，就很难进行清查。即使清查出来，也可能只是其中的一部分。待清查后，这些地方政府照样再在这1000亩土地周围继续“分批次”地等待上级政府审批。“所以，只要你肯来投资，就不愁没有土地。”重庆某开发区的一位招商科科长说。
也有一些地方政府与开发商私自签订土地出让协议，规避招标、拍卖、挂牌出让制度。
重庆市一位政府官员向记者强调：“乡镇政府与房地产项目私自签订的土地
出让协议一律无效，因为乡镇政府根本就无权批地！”
开发区被撤销后，重庆市各区县政府将根据国务院的要求，对各个开发区的具体情况进行核查，如开发区里的土地属于合法取得的，可以继续使用，如属违规的，将按照国办发【2003】70号文件精神，进行清理整顿。
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