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中新网10月6日电最新一期《瞭望》周刊发表文章指出，这些年，中国经济体制改革的成功有目共睹。与之相随的社会保障制度改革功不可没：几千万贫困人群受益于此，为经济体制改革过程中的“阵痛”起到了“减压阀”和“稳定剂”的作用。但是，社保制度改革本身也存在制度转型和理顺体制等诸多问题，因此，这两年不断出现“于理相通、于情难容”的局部问题。
文章指出，鉴于此，党中央、国务院将社保改革政策全面铺开，及时选择沈阳等重点城市进行深化改革的试点，并对前一阶段改革过程中出现的“重点”及“难点”问题进行反思和调整。力求达到“改革后社保制度与国家宏观政策协调统一、与旧有社保制度平稳过渡、与老百姓需求紧密贴近”等多赢的设想。
专家指出，国家对社保改革的反思与调整，应从“突破政策性障碍”转变为“着力清除体制性障碍”。当前社会保障面临的体制性障碍主要有两个：一是宏观体制障碍，二是微观体制障碍。
宏观体制障碍，即社会保障在改革观念上存在着单纯强调为国有企业改革配套的失误
中国的社会保障改革几乎从一开始就树立了为国有企业改革配套的片面观念，这种观念体现在社会保障改革实践中，带来的不良后果包括：社会保险的覆盖范围小，非国有企业及其他单位职工迟迟未能纳入社会保险体系；筹资渠道单一，负担沉重的国有企业仍然不堪重负，社会保险迄今仍无法找到其他有效的减轻基金压力的途径；新制度因国有企业改革及经济效益的不平衡而在现实中变形；进而阻碍着不同所有制单位职工的正常流动，对统一劳动力市场的发育及劳动力资源的合理配置造成严重的负面影响等。
专家认为，社会保障改革围绕着国有企业改革进行的观念，显然是第一大失误，因为它实质上并未将社会保障制度视为一个独立体系的整体，也未认识到社会保障制度建设中有着自身特有的发展规律，而国有企业只是整个市场经济改革与整个社会发展中的一个部分，社会保障制度绝对不可能只是为“部分”配套，而是为整个社会经济的发展进步配套。因此，必须尊重社会保障制度自身发展规律，将社会保障制度作为一个相对独立的体系和整个市场经济的一项主体工程来加以建设。
微观体制障碍，即社会保障在改革策略上存在着统放不分的失误
首先，这种失误表现为中央政府与地方政府的职责划分不清，一方面是中央政府在统一方面表现为权威不够，如养老金的调剂调度不灵，对社会保险基金无力全面控制等等；另一方面则是地方政府表现为责任不明，既无法自主地推进社会保障改革，又可以在社会保障基金管理、具体方案设计、改革步骤与方式等方面与中央政府或上级政府的指示不相一致，中央政府与地方政府社会保障职责的模糊化，直接影响了社会保障改革事业的整体推进与健康发展。
其次，这种失误还表现在官民责任划分不清，即政府统一管理的社会保障项目包括哪些？承担的具体责任包括哪些？迄今并不很清楚，现实中的政府不是包揽过多，就是受民间力量的不良影响，如可以由商业保险公司或其他非盈利机构组织实施的各项补充保险仍未明确由非政府组织经办，应当鼓励民间力量大力参与社会福利事业的政策仍不完备或得不到有效实施，而国内外的盈利性机构热衷于赞助社会保障改革会议并企图进一步弱化政府在基本保障领域的责任，以便为商业保险等提供更为广阔的业务空间的事情却屡见不鲜。官民职责模糊化的后果，是政府无法集中精力解决自己应当负责的问题，而民间则不能积极参与社会保障事业并使其获得正常发展，同时亦可能出现盈利性机构对国家社会保障改革决策产生非正常影响并导致不良局面的现象。
这种失误造成了社保机制构造中多头管理和体制不畅。如，政府对于社会保障的研究，很多都拘泥一些技术问题，反反复复都在计算方式，如发放方式、筹资方式等，而对于基础政策、宏观政策等反思研究得不够。又如，养老，国企职工归劳动部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。好管的大家争着管，不好管的大家都推。这是造成中国面临社会保障诸多问题的关键所在。
中国社会保障仍处于制度建设的萌芽期
相当一部分人认为，由于中国已经建立了养老、失业、医疗、工伤、生育等5项社会保险，所以可以说已经建立了中国社会保障的制度框架。但是，制度建设的评价尺度主要不是看宣布了多少条文法规，而是考察执行中的基本效果在多大程度上达到了制度设计的目标。特别是对于适应社会重大变革的革新性制度，还要考察是否形成了不同于旧制度的重点结构和稳态结构。从时间的角度看，国务院颁发养老、医疗、社会救助三项主要制度的整体性法规的时间分别在1997、1998、1999年。可见这些制度处于刚刚提出的阶段，还难于涉及制度结构等深层次问题。
从实施角度看，除了养老保险实施范围较宽、缴费人口与给付人口分别达到8475.8万人和2727.3万人之外，医疗保险的实施还只停留在市、地一级，离社会化还有很大距离，作为社会救助标志的城镇最低生活保障线制度还只覆盖了应覆盖人口的20%～30%。
从解决社会问题、达到设计目标的角度看，自1997年以来国营单位大批下岗职工进入社会，触发了建设中的社会保障制度的许多薄弱环节，暴露了这个制度的整体设计问题。如养老保险在制度颁发一年后就出现全国性的当期基金入不敷出的艰难局面。可见，中国社会保障制度迄今为止，应当说还处于初创时期的初始阶段，即制度建设的萌芽期。
整体设计尚需反思
无论是从社会保障的独特性质出发，还是以他国或地区的社会保障制度实践作为参照，中国都只能以本国的具体国情为依据，走有自己特色的社会保障道路。长期以来，由于认识上的原因，中国社会保障制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，尤其缺乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障整体建设的长远考虑。这种长远考虑包括对于社会保障的国际模式对本国日益加深的影响；现行社会保障制度与原有制度、未来制度衔接中发生的利益重新分配；制度治理结构中一元化与多元化的思想和方式的冲突等等。解决这些问题，需要对于中国社会保障体系进行充分反思。
建立真正能够保障中国长治久安的社会保障制度，是政府和人民群众的共同目标，但是，我们目前的理论准备与实践准备都还不足以应对这一沉重的挑战。中国社会保障体系的探索之路注定是一条曲折漫长的艰苦道路，其间甚至可能遭遇重大的挫折，对此，必须有足够的思想认识。2000年8月，中国社会科学院社会保障体系研究课题组在反思现行社会保障制度的基础上，提出了以“基础整合”为标志的新社会保障体系的整体框架思路，这是反思的标志，也是反思成果。它作为反思的第一声，其目的是期望引发更多的反思，这个价值不容置疑。(于滨)
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