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《上海市小城镇社会保险暂行办法》（草案）规定，已经在上海部分地区试行一年零两个月的镇保，将于10月15日起在上海的郊区全面推行。
见习记者 陈恳 上海报道
“镇保是四季度工作的重中之重。”9月23日上午9：30，上海展览中心，上海市实施
小城镇社会保险（下称“镇保”）的动员大会———推进小城镇社会保险工作会议———如期召开。上海市市长韩正的上述表态拉开了上海郊区推行镇保的大幕。
此前的9月15日，决定镇保改革方向的文件———《上海市小城镇社会保险暂行办法》（草案）（下称“办法”）首次整体亮相。办法规定，已经在上海部分地区试行一年零两个月的镇保，将于10月15日起在上海的郊区全面推行。
据全程参与方案设计的专家介绍，在总结去年以来试点经验的基础上，办法已经反复修改了十五稿。
中南财经政法大学博士生导师赵曼教授对办法给予了很高的评价：“上海的探索很有意思。这可能是中国社保体制改革的第三条道路。
“离土”保障
所谓镇保是指在上海郊区推行的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五种社会保险在内的“一种新型社会保险制度”。其框架为“24％＋X”，前者为强制的基本社会保险，后者为自愿的补充保险。目前上海已经存在两种社会保险：城镇社会保险（下称“城保”）和农村社会保险（下称“农保”）。
对于制定镇保的出发点，上海市劳动和社会保障局祝均一局长在23日的动员大会上表示，其中的一个出发点是“建立和郊区城市化水平相适应的保障制度”。
而上海市副市长周太彤进一步认为，推行镇保是“解决历史遗留矛盾的治本之策，促进郊区经济发展的重要手段，促进非农就业的有力杠杆”。周太彤副市长所称的“历史遗留矛盾”是指离土农民的保障问题。而目前，上海郊区农民因为离土而保障得不到解决的上访事件占整个郊区上访总量的72％。
另外，有一种猜测认为镇保主要是为了降低上海郊区商务成本，便于和苏州的环上海制造业工业城镇竞争。但是，前述专家予以否认，“镇保的设计在降低商务成本讨论之前”。
门诊难题
2001年上海市劳动社会保障局就已经形成了镇保的基本方案。方案考虑的重心有两个：一是降低社保的成本，二是设计一个能体现社保改革方向的目标模式。
2001年下半年开始，劳动社会保障局对方案的可行性进行了广泛的调研，上海的松江新城和嘉定区的安亭镇成为重点调研的小城镇。调研的内容包括非农就业的情况、养老保险和合作医疗保险的保障情况等。
一般而言，基金的平衡，或者财务的可持续性决定了一个社保方案的生死。因此，上海市劳动社会保障局对镇保基金的平衡进行了多种测算。
前述专家回忆，当时的定性结论是“短时间内基金的收支平衡是有把握的，即使出现赤字，也不可能像城镇养老保险那样大”，因为“（镇保）没有历史负担，并且每个人进入的时候都带有15年的缴费”。
据记者了解，测算基金平衡时假设的投资收益率为7％。
另外，由于镇保的出现必然会影响城镇养老保险、扩大其覆盖面，也会影响农保和农村合作医疗的发展，所以，劳动社会保障局还对这些保险基金在推出镇保后可能的平衡情况也进行了测算。
除了基金测算外，据上述专家回忆，设计镇保医疗保险制度时也遇到了较多的困难。“不管是城镇医疗保险，还是农村合作医疗保险，门诊都是其保障的范围。而镇保基本保障范围中却没有把门诊包括在内，这样可能会降低镇保的吸引力，但是如果强制推行，就可能会出现矛盾。”为此，“当时的解决思路是希望能够和合作医疗保险叠加，但是现在的方案则是更倾向于个人帐户”。
上海医疗保险局周海洋局长在23日解释医保条款时候，为解决门诊保障的问题提出了三种方案：“设立专项用于门急诊报销的个人帐户；或者区县统筹报销；或者组织参加合作医疗。”其中第一种方案就是“个人帐户”的体现。
试行
2002年7月1日，小城镇保险在松江新城、浦江、安亭、朱家角、高桥等镇试点。但是，试点效果并不好。
浦江镇农村社会养老事务管理所魏所长介绍，本来有两家企业提出来要参加镇保，但是到最后也没有缴费，实际上就没有人参加。另外一个试点高桥镇社会保障服务中心的陈忠新所长称，他们只有14个人参加。
对于镇保遭遇冷遇的原因，陈忠新认为主要是原试点意见中规定，原来参加城保和农保的单位不能参加镇保，只有新增单位才可以造成的。
据记者了解，试点的时候，近郊企业由于成本低对镇保比较热，农民因存在攀比“城保”待遇的心理对镇保比较冷；在远郊，企业因镇保缴费高于“农保”而对镇保比较冷，农民因为镇保待遇高于“农保”而对“镇保”比较热。尽管试点并不顺利，但是这并不影响镇保的推行。2003年，镇保的进程明显加快。
5月，上海市组织有关部门先后到青浦、松江、嘉定、南汇、浦东新区、金山等地进行调研。6月，上海市委常委会提出要“按照进一步完善城保，尽快建立镇保，创造条件淡化农保的总体方向……全面启动小城镇社会保险工作”。10月8日，上海市人大常委会将最后审议并决定镇保的草案方案。
据记者了解，目前仍有三项配套措施正在紧锣密鼓地进行中，一是门急诊医疗的问题，由卫生局、医保局和农委负责；二是关于社会保障、土地处置和户籍转让三者联动的问题，由劳动保障局、公安局、农委等负责；三是方案落实启动后必要的机构和经费的问题。
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