见习记者 姚峰 周扬 南京报道 套取国债资金主要有以下几种操作路径：1.将已完工项目的投资纳入申报国债项目概算；2.将无关项目投资纳入申报国债项目概算；3.主管部门审批项目中直接虚报投资额；4.子项目重复申报国债项目；5.擅自改变设计，消减地方投入，提高国债资金占用比例。
9月的江苏，传出了对问题国债项目再次整肃的消息。早在上半年，国家发改委、审计署已先后派出稽查组、审计组，对江苏省30多个国债项目进行了一轮检查。
审计署驻南京特派办的一位工作人员，在谈及上轮检查的结果时说：“虽然江苏国债项目的整个执行情况在全国还算是好的，但一些项目还是存在着较为严重的问题。”
他列举的问题包括：利用虚报、高报工程概算来套取国债资金；超前规划，国债项目建成后效益发挥不明显；国债项目管理混乱，国债资金损失浪费严重。
目前，审计部门已将审计中发现的问题通报给了江苏省有关主管部门，并且以审计简报的形式上报给国家审计署。
审计署南京特派办有关官员透露，江苏对于国债项目的整肃行动已经开始进入快车道。一场江苏国债项目“挤水”风暴的大幕正在拉开。
审批之弊
对国债管理中出现的问题，江苏省发展计划委员会投资处处长王汉春的说法是：“1998年第一年发行国债的时候，大家都没有经验，而且国债管理办法没有跟上。出现虚报的情况还是存在的”。
他进一步解释，地方上大都希望多利用国债资金促进当地的发展，所以一般会按照最大的预算规模上报，这样就容易出现虚报瞒报。还有一种情况就是“在一期工程已经完工的情况下，与待建的二期工程打捆上报，以此获得更多的国债资金”。
以南京蓝深制泵集团的水处理机械成套设备国产化项目为例，该项目总投资2672万元，国债资金500万。但是，其中投资额在1300万元的一期工程在申报国债资金前就已建成。而且这种“打捆上报”情况在江苏绝非孤例。审计部门的一份报告显示，这种操作模式在江苏的一些环保及城市轨道交通国产化项目中较为普遍。
审计署驻南京特派办在对苏州市12个国债环保项目审计时发现，仅仅其中4个项目涉及的虚报、高报资金数额就高达6434万元。
审计部门对江苏省查处的国债案件进行统计后发现，通过虚报、瞒报来套取国债资金主要有以下几种操作路径：1.将已完工项目的投资纳入申报国债项目概算；2.将无关项目投资纳入申报国债项目概算；3.主管部门审批项目中直接虚报投资额；4.子项目重复申报国债项目；5.擅自改变设计，消减地方投入，提高国债资金占用比例。
对于造成虚报、瞒报的原因，审计部门的一份文件对此认为，首先是地方政府从地方利益出发，减少地方配套投入；第二是设计单位从自身利益考虑，听命于委托单位，项目概算书和计划书编制依据不足，出现高报投资虚列项目。
就目前国债资金一般的审批程序来说，国家发改委每年年初在制定下一年的项目投资计划时，会确定几大块的投资方向，然后，各级地方政府根据发改委所确定的投资方向和投资比例，来选择项目，确定申报的资金规模，最终在省计委汇总后上报至发改委。
但是，在这个申报流程中，最关键的项目论证环节，却基本上都是在地方上进行。“国家对地方已经上报的项目一般不会再进行论证。”王汉春说。
国家审计署财政审计室的一位工作人员表示，每年从国家确定是否发行国债、发行总额多少，到基本落实具体项目，仅仅有两个多月时间，而项目却多达几千个，靠各主管部门有限的人手，难以进行周密充分的评估、考察和审查，很难做出完全正确、理性的选择。个别地区出现虚报项目，套取国债资金的现象也就在所难免。
管理之乱
中国国务院副总理曾培炎8月8日曾就国债问题批示说，有些项目可进行一次后评估，注意跟踪效果。
实际上，除了国债审批环节中容易出现的问题外，国债项目建设过程中的管理和监管也是“病症”多发环节。
据江苏省统计信息网显示：2001年12月审计署南京特派办在对江苏6地市18个国债项目的审计中，发现挪用资金达1.17亿元之多。而且江苏有一部分国债项目根本不能严格执行国家基本建设程序和有关管理规定。
而招标投标过程不规范也屡见不鲜。审计署南京特派办一官员举例说，在江苏高速公路国债资金的使用上，已经查出的问题包括：建设方违规提取工程包干节余共计17931万元；建设管理费巨额超支以及项目施工变更次数多，新增投资数额大，损失浪费严重等等。
该官员表示：从各地情况来看，由于建设单位与管理经营单位是相互分离的两个部门，建设单位在降低项目建设成本方面积极性不高，致使项目建设管理费严重超概算，最多超概达300％。如徐连高速公路建设单位管理费批准概算为1562.05万元，实际发生费用为6151.10万元，超出概算4789.05万元。
而从整个江苏的高速公路建设管理体制上来看，又存在裁判员和运动员不分、监管者缺位的情况。
江苏省高速公路建设指挥部统一负责全省的高速公路经营管理，“可以说是工程业主方，董事长由江苏省交通厅厅长兼任”，而隶属于省政府的江苏高速公路投资发展有限公司相当于施工方，履行高速公路的建设职能，董事长由江苏省分管交通的副省长担任，而副董事长则由交通厅正副厅长挂职。在这样的体制下，业主对施工方的监管容易受到内部关系的掣肘，“很难保证管理得体、监管到位。”审计署南京特派办在一份报告中指出。
有审计部门官员对此表示，交通厅既是投资者，又是管理者；既当发包商，又当承包商。我国现行的高速公路投资体制，实际上是在交通系统内部的封闭运行，再加上不受制衡的招、投标市场，增加了运行成本，投资质量难以得到保证。“而建设过程中的管理和监督就更加难以保障。”
“因为一个国债项目牵涉到很多小团体利益，要想在建设管理中彻底杜绝，还是有很大难度。”江苏省计委一位官员坦承。
地方配套资金之难
国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行信贷配套，配套比例一般为1：1，近几年的国债项目直接要求地方、部门、企业投入配套资金和银行贷款达到上万亿元。必须看到，相当一部分项目收益低或者根本没有收益，这就必然存在严重的还贷难问题，导致银行坏账产生，造成金融风险，对于地方政府的压力不言而喻。
2002年国家审计署对江苏省交通、水利等行业四个省辖市的国债项目资金的管理和使用情况进行了审计。发现一些项目前期准备工作不足，不能按时开工或按计划实施，造成3.1亿元的国债资金闲置，有些项目地方配套资金不到位，导致工期拖延并造成损失，有的甚至成为“半拉子”工程。
例如，江苏部分污水处理厂项目完工后，因污水处理收费偏低（目前江苏省的污水处理厂运行成本加归还贷款本息，处理一吨污水约0.80元，而收取的污水处理费，苏南地区每吨0.60元，苏北地区每吨0.30元）、污水处理管网配套滞后等原因，迟迟不能满负荷运行，投资效益得不到充分发挥。
而且部分项目为了弥补地方配套资金的不足，采取的一些措施甚至影响了当地的社会稳定。在江苏省国债高速公路项目中，地方政府为了筹措配套资金，不得不截留村民们的征地补偿款。造成村民多次上访。以扬州为例，该市甚至专门联合公安部门成立了10个上访“协调组”，来对村民上访进行“管理”。
江苏省财政厅的一位工作人员打了个比方，国债资金对于很多地方政府而言，很可能是个烫手的山芋，“由于部分国债项目收益不好，相应的地方上还贷就有困难，甚至可能引起地方上一定的财政危机。
王汉春认为，出现问题的根本原因是一些项目没有按照国家国债项目管理办法来运作管理。他举例说，在一些乡镇，国债资金和其他资金混合统一使用，某方面钱不够了，就用国债资金暂时来填补。这种情况江苏省会重点查处，国家规定国债资金要专款专用。
王汉春说：“买盐的钱坚决不能用来买米。”
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