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融化动迁法律困境：最高法草案在路上
本报记者 左志坚 南京报道
最高人民法院在牵头制定针对国务院《城市房屋拆迁管理条例》的司法解释即将出台。草案鼓励拆迁行政诉讼，不再支持强制拆迁。
“意见稿”改了三稿
在南京市拆迁户中备受争议的“203条款”———2001年12月30日开始实行的《南京市城市房屋拆迁管理办法》（南京市人民政府令第203号）正在紧锣密鼓的修订程序中。这是本报记者本周在南京采访时获得的消息。
早在2003年上半年，最高人民法院就已在牵头制定针对国务院《城市房屋拆迁管理条例》的司法解释。
据知情人士透露，最高法已将草案发给部分省高级人民法院征求意见。9月24日，记者见到一份出自江苏省高院行政庭的《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，这份意见稿已经做到第三稿。如果经最高法审判委员会通过，该司法解释将正式实施。
从事行政法研究的东南大学教师顾大松，看过这个“征求意见稿”之后认为，司法界明显往拆迁户一方倾斜。不仅如此，“意见稿”中还有多个条款为拆迁户提起行政诉讼提供便利。
以往，南京一些居民们对市内的拆迁工程提出各类质疑，这其中主要包括拆迁程序是否合法、补偿标准是否公平。
备受争议的“203条款”
顾大松认为，拆迁官司难打与市级政府制定的某些规则不无关系。
关于使用权仍在居民手中的房屋如何被再次转让的问题，“203条款”作出了自己的解释。
根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案和办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
在“203条款”第七条中多出一条豁免式的规定：净地出让实施房屋拆迁的，申请人可免予提交上述条款前三项材料。
“203这个条款的规定有些自我矛盾”，南京一位著名律师质疑说，既然是“净地”，怎么还需要“实施房屋拆迁”？
这位律师认为，惟一可能的解释是南京实行土地储备制度，政府将还未被拆迁的土地列为净地。但接下来的疑问是，政府可以将闲置或违规开发的土地收为净地，对于商品房怎可随便划为净地。
即便是土地储备，程序上也还存有争议。根据当地媒体的报道，南京土地储备中心的运作程序是：土地储备中心根据规划部门的规划，将待开发地块收入土地储备库；土地市场管理办公室根据政府计划，将入库土地上市挂牌招标；最后，开发商参与竞标，获得土地。而且成为土地储备的前提是，“入库土地没有权属纠纷，全部是拆迁完毕的净地”。
相对拆迁许可的争议，拆迁补偿问题则更是关注的焦点。
拆迁补偿原应按照市场机制作出评估，但上述律师认为，“203条款”却通过种种规定，将上级法规中规定的市场评估价异化为单方行政决定价。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条明文规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
在省这一级的规定，拆迁补偿仍然是按市场机制决定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定“每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整”。
到了“203条款”，拆迁补偿规定则变成政府部门确定。“203条款”第二十八条中写道：“区位补偿单价由市价格主管部门会同市房屋拆迁管理部门确定，定期公布。”
南京市相关部门实际运作过程中也不是每年公布，现行南京市拆迁补偿标准依然是2000年公布的。
有本地地产界人士称，在南京房价猛增的近几年里，某些区块的拆迁补偿大幅下降。南京市下关区房屋拆迁安置办公室的有关材料显示，2000年9月时，五级土地的拆迁补偿价格为2600元／平米，三年后的今天，补偿却只有2000元／平米。
法律困境
拆迁过程中，大量具有决定意义的行为均是行政机关的行政行为，如拆迁许可、拆迁裁决、责令强制搬迁，拆迁人与被拆迁人或者利害关系人不服均可提起行政诉讼，同时被拆迁人也可以要求政府履行法定职责为由要求政府保护其合法权利。
但是却没有一户业主提起行政诉讼。更令拆迁户头疼的是，《城市房屋拆迁管理条例》第六条还规定，诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
“203条款”第二十条的规定则更具体：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由市房屋拆迁管理部门裁决。拆迁人依照裁决已给予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
于是，政府有权实施行政裁决，却往往无需面对法律诉讼。即使经过法院审判后，结果表明该“裁决”是错误的，但那时，“强制拆迁”早已结束。
草拟中的司法解释显然意识到了上述问题。
保护拆迁户的司法解释
在司法解释征求意见稿的开头就点明，为进一步提高城市房屋拆迁行政案件的审判质量，维护拆迁当事人，特别是被拆迁人合法权益，保障建设项目顺利进行，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、国务院《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律、法规、司法解释的规定，结合审判实际，制定本规定。
对于拆迁户最关心的自身利益，“意见稿”中作出了细致而严格的规定：
人民法院在对拆迁许可合法性审查中增加了“安置房源是否落实；拆迁范围内房屋产权、产籍是否清晰”两项内容。
对于不符合审查条件就颁发房屋拆迁许可证的，人民法院应将判决撤销。这其中，新添的两项内容，无疑从法律的高度明确主张了拆迁户的权益。而在以往，“上述内容在江苏省地方性法规有所体现，但不明晰，征求稿将之明确阐释出来了并交待其隐含的法律后果，这是起草者的智慧。”顾大松评价道。
具体到房屋价格的评估，“意见稿”的规定同样严格：人民法院在对房地产市场评估价格合法性审查中，应当审查作出房地产评估的机构是否具备省一级人民政府规定的资质，非规定机构的评估不能作为认定具体行政行为合法的证据。
对于拆迁人或被拆迁人单方委托的评估，相对方有异议的，诉讼中可以申请人民法院重新组织评估。
细化至货币补偿的标准，“意见稿”
也作了非常详细的司法解释：货币补偿标准的审查，应当综合考虑拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，补偿安置裁决确定的货币补偿金额标准，“低于公布的同类地区、同一时间二手房市场成交均价90％的，不能作为认定补偿安置裁决合法的依据。”
鼓励行政诉讼
“意见稿”的另一大特色是使行政诉讼的可行性大大提高。
其第一条就规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，需要对被拆迁人补偿安置的，拆迁人、被拆迁人和房屋承租人对有关机关作出的拆迁许可、补偿安置裁决或强制拆迁等具体行政行为不服，向人民法院提起诉讼，人民法院应作为行政案件受理。”
第三条还规定，拆迁人认为房屋拆迁管理部门不依法颁发房屋拆迁许可证，被拆迁人认为房屋拆迁管理部门不履行监督、查处拆迁人挪用安置资金、未提供符合国家质量安全标准安置房屋等法定职责的，人民法院应作为行政案件受理。
在这个司法解释中，行政诉讼费只需100元。
至于强制拆迁，似乎也到了退出历史舞台的时刻。一位熟悉内情的律师告诉记者，这个司法解释的基本精神是，不再支持强制拆迁，“法院不再主动介入强制拆迁，也即是否认公检法司联合实施强制拆迁行为的做法”。
意见稿明确规定，“被拆迁人或房屋承租人认为市、县人民政府组织的强制拆迁违法，应以组织强制拆迁的市、县人民政府为被告，具体实施强制拆迁的部门作为第三人参与诉讼。”
此外，如果“两个以上当事人对同一行政机关的拆迁决定等具体行政行为不服，同时提起行政诉讼的，人民法院应当作为一个案件立案受理”。顾大松对此条款的理解是，多个拆迁户的案件合而为一，将改变过去那种将对一个拆迁行政行为提起的集团诉讼分拆开来、“分而治之”的不符合法律规定的做法。
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