徐善长 政策官员与资深专家围坐“21世纪圆桌”
全方位破解市政公用事业改革难题
【编者按】
中国经济高速增长的主要推动者是地方政府，地方政府招商引资的主要手段是经营城市，把城市公共服务搞好；同时由于城市化进程加速，人们对公用事业服务的需求急速增长。这既对改革传统公用事业体制提出了挑战，又为投资者们寻找稳定利润来源提供了商机，更为居民们享受高素质的公用与市政服务带来了希望。
建设部已经发出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资本和外资参与市政公用设施的建设与经营。
但是，市政公用行业提供商品与服务具有特殊性，涉及到一系列难题。为此，本报特邀国家发展与改革委员会经济体制综合改革司徐善长副司长、国家建设部政策法规司曹金彪副司长和天则经济研究所盛洪所长就市政公用行业改革的背景、经营、监管、政策和融资等方面的难题作深入探讨。希望对政府部门、中外投资商和城市居民有所启迪。
这是本报推出“21世纪圆桌”第一期。我们今后将继续举办“21世纪圆桌”论坛，邀请政策官员和资深专家，就我国经济发展和改革中的热点话题作深入探讨。敬请关注。
徐善长
国家发展和改革委经济体制综合改革司副司长
当前一个突出特点是：地方国企改制进展快；市政公用事业改革步伐快。公用事业要走投资多元化、经营市场化的路子。
盛洪
天则经济研究所所长
公用事业的产品和服务与人们生活密切相关，安全和质量非常重要，所以经营者进入时要与政府签署特殊条款。
曹金彪
建设部政策法规司副司长
公用事业市场化改革目标是引入多渠道资金，加快设施建设，增加供给，满足百姓需求，经营者获得特许权要明确责任。
各地为什么迫切要求改革城市公用事业？
《21世纪》：首先请徐司长介绍一下公用事业改革的现状，以及未来的政策趋向？
徐善长：前不久，国家发改委综合改革司总结和分析了今年以来的改革形势，上半年经济体制改革一个突出的特点，就是地方改革呈现很活跃的局面。地方改革在两个方面步子迈得比较大，一个是国有企业改制，各地已经出台了很多的措施，进展比较快；另外就是市政公用事业市场化改革步伐加快。
今年3月，温州五马汽车出租公司以3931万元取得十堰市公交集团68％的份额，并以每年800万元的价格买断十堰市已
经开通的22条公交线路18年的经营权，成为全国第一家进入国有公交行业的民营企业；深圳从去年8月开始，以国际招标招募的方式转让5家国有企业的部分股权，其中四家属于公用事业企业；北京也成立了第一家中外合资水务公司，最近，北京市推出50余个基础设施、公用事业项目，实行国际招标，目标是到2010年使北京的市政公用事业，包括供水、供热、供气达到现代化水平。
地方的公用事业改革为什么进展这么快？原因在于公用事业发展的现状。一个方面就是过去传统的体制所造成的弊端已经不适应今天经济发展的新要求，我们过去公用事业主要是公共机构直接生产，“其弊端主要是政企不分、垄断经营，财政包袱很重，效率低、服务差。
另外一个方面就是现在市政公用事业的需求增长很快，而投资显然不足。我国城市市政公用事业的投入占GDP比例比较低，1999年首次达到2％，2001年达到2.6％。根据联合国的意见，发展中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不低于3％－5％。据有关方面测算，到2010年我们城
市化水平将从目前的37％达到45％，城市化水平每增长一个百分点，城镇人口就要增加1000多万人。城市市政建设需求的巨大缺口，导致各地市政公用设施改革步伐加快。
水电燃气公交供热：什么价格才算合理？
《21世纪》：在公用事业投资主体多元化方面，价格的制定和监管机制成为最敏感的地带。
徐善长：公用事业还是要走投资多元化，经营市场化的路子。首先，要建立市场价格形成机制。城市公用事业分为经营型和非经营型两类，也就是经济学上叫做纯公共产品和准公共产品。经营性的包括：城市公交、邮政、供水、供汽、供热、污水处理等，使它们具有经营性的收入。目前来说，这些部门的服务价格受到严格管制，虽多次调价，但定价仍然太低，需要高额财政补贴才能维持正常运行。如果价格调整不能一步到位，可以先调部分，不足的由政府定额补贴。比如：污水处理可以和自来水供水一道收费，垃圾可以收垃圾处理费等。
其次，放宽市场准入。总体来说，目前，城市市政公用事业投资的绝大部分为政府财政性资金，包括财政投资和特殊政策收入，如土地出让金、水资源费等。应该放宽民营企业和外资企业的市场准入，实现投资主体多元化。
盛洪：公用事业一般是两类。一类属于自然垄断行业，不是公共物品，即由于技术的原因，一个市场只能容纳一个企业。其特点是随着经营的扩大，平均成本总是下降，当然它不可以排他地占有和消费，所以按照
定义还不算公共物品，像收费的路桥、自来水、污水处理、城市燃气，包括城市交通这些都不算公共物品。另一类是纯粹的公共物品，最简单的判别方式——是否可排他的占有和消费，还有就是可不可分别向个人收费。如果不可以，一般就是公共物品。
这两类都会导致市场失灵，市场失灵主要是指市场定价机制失灵。这种情况下如果放任企业自己定价的话，那么它会定得比较高，就是经济学上的垄断高价，这样的价格扭曲同时会带来资源配置的低下，所以应该由政府来管制价格。
如何管制呢？一个比较好的办法就是猜出比较接近理想的价值，经济学家达成的共识就是，公用事业价格按照平均成本定价。
但是这还不是最优的方式。大家知道自然垄断行业有一个特点是成本可以分成固定
费用和变动费用，它的固定费用非常大，比如像燃气、发电机、水电站、自来水网，另外一块就是变动费用，就是按照你的实际使用量来收费。这就是科斯主张的两部定价方式。
当然还有很多问题，实际上所谓平均成本也好，或者是固定费用、变动费用实际严格来讲都是企业内部的信息，而企业它有各种各样的手段可以隐瞒它的信息，不同的会计制度会导致不同的成本结果，了解信息是非常困难的一件事情。所以在这个时候还要求对企业成本有一个比较可靠的判断，比如像公共事业这样一些企业，对它的成本要有独立第三方审计，不是你自己说多少，成本就是多少，同时还要考虑的就是定价的时候各个不同利益集团。比较综合的程序就是首先由专家来猜，然后由独立第三方审计师来审，然后还有一个程序就是听证会，各个利益集团表达意见，最后政府拍板定价。
谁来代表公众利益监管公用事业经营者？
《21世纪》：在监管的内容上，除了价格监管以外，还有哪些监管的方式？
盛洪：除了价格之外，监管分为两块，一块是市场准入监管。因为公用事业，一般进入企业是一家，一家进入以后，它就自然垄断了。得到了垄断地位的企业，很难约束，但是我们可以考虑在进入之前，模仿一种竞争的环境，也就是对公用事业经营特许权的竞标，使企业在进入之前形成多家竞争。这样一个进入的管制是由政府来操作的，政府可以邀请一些有资质的公用事业企业来竞标，根据不同标的采用不同的投资运营模式。
进入以后也得有监管，也就是事后监管。公用事业都是比较特殊的领域，比如说供水，供气，供电都和人民生活非常相关，甚至不能间断的。它们和其他商品不一样，很多都不可替代。所以安全和质量都非常重要，企业进入的时候也要跟政府签订特殊条款，比如说他要经营公交系统，突然发生非典了，私营企业按照条款必须照开。
《21世纪》：在监管的问题相对重要的同时，监管主体的独立性要求也就更加突出。
比如深圳等地的监管机构，监管部门还同时兼任发包的职能，监管的职能很难独立。
盛洪：监管部门应该强调独立性的问题，实际上他应该独立于发包的政府部门。
监管部门应该是买卖双方之外的第三方，它有它的中立性。其实一个可行的思路就是建立相应的司法体系，一旦和约出了毛
病，就可以启动司法程序。
徐善长：国际上比较通行的做法是建立一个比较独立的公用事业监管机构，独立机构的地位在各国不一样，但是监管机构的独立性是明确的。
在我国现实情况下，除了要建立一个独立监管机构以外，可能在监管方面还要有一些配套机制，比如说承诺机制，各级政府要承
诺逐步放弃生产经营权，最后是终止；另外还要有协查机制，就是听取不同利益主体的意见，价格听证制度就是一个方面。对这种制度的建立，现在我们都在探索，目前还没有一个完全成型的拿得出来。地方的改革一方面在加快，另外一方面还要探索怎么规范。
鼓励各地探索总结基层经验借镜国际做法
《21世纪》：地方积极试验的同时，相关法律文件的不成熟已经显现，曹司长，请您从建设部的角度介绍一下公用事业法制化的进程和困境。
曹金彪：建设部去年底下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对推动各地市政公用事业的市场化起了重要指导作用，立法角度，十年前，我们就起草了《市政公用法》，而且已经上报到国务院了，但是后来这个法又退回来了。目前各地公用事业市场化、民营化的主要目的，还是引入资金，加快市政基础设施建设，增加供给，满足老百姓的需求。从立法的角度看，几个问题还需要进一步研究。
第一个问题就是市政公用事业概念的界定。建设部主管城市供水、节水、排水，城市交通、城市园林绿化、城市市政工程、市容环卫，但是市政公用的范围要比这个大。所以市政公用事业概念究竟怎么界定，是一个很大的问题。
第二个问题是政府究竟在这里面起什么作用？从立法的角度来讲，首先是考虑政府，先把政府的定位明确了，该市场管的让市场管，该协会管让协会管，政府能不设许可都不设许可。对于市政公用事业，政府负有很大的责任，究竟界定到什么程度，哪些通过市场化的方式解决，这还没有完全弄清楚。
第三个问题就是市政公用市场化的具体方式。比如说燃气、热力怎么市场化法，这里面有统筹规划的问题，市场化可能对不同的产业类型应当有不同的市场化方式。
现在有很多人研究，像燃气热力的市场化，提出一个方案叫做1＋X，就是管网统一，但是供气供热企业是不是可以有多个。建设部也在进一步研究，现在主要还是各地自己探索。
《21世纪》：在进一步的统一立法方面，建设部如何考虑？
曹金彪：立法往往是说这个事情已经比较成型了，它可以立法。我觉得改革压力最大的是城市政府，因为城市政府困难大、压力大，所以推动改革的动力就强。从部委来讲，更多可能是总结经验和引导地方，目前各个地方的做法是不是都规范我看也不一定。
当然，市场主体获取特许经营权之后应该承担什么责任还是可以明确的，比如说对公共服务满足是必须的，这个可以通过法定下来，确定法律义务。但是这些事情都还不成熟，立法可能还需要一段时间。
《21世纪》：天则研究所从1996年就开始关注公用事业的改革问题，并积极参与改革的实践，盛洪老师，您觉得在这方面存在主要的问题是什么？
盛洪：我非常赞赏两位司长的慎重态度。因为政府现在确实看不清这个事情，也没有办法贸然下结论搞什么法规，我觉得基本应该是各地探索，而且各地确实有很多成功的经验，包括企业和政府的。
刚才曹司长讲到燃气和供热，其实这方面各地都有很多高招，包括民营企业比较成功的像新奥燃气，在30多个城市都已经获得特许经营权，而且一般服务质量比较高，价格也没有提高，也很安全，企业本身也很负责，这就是成功的案例，这同时也是地方政府成功的案例。各地的成功经验总结起来，传达到中央一层后，再总结可能会比较好。
同时，我觉得从中央政府也要有一点前瞻性。其实公用事业的改革在中国是比较新的，但是在国际上并不新，很多国家从上个世纪七、八十年代就已经开始公共事业改革，而且比较成功，比如美国，他们有很多的经验。这些国家已经形成自己的经济学理论、相关的政策、法律和经验。
公用事业的民营化、市场化不同于其他行业的民营化、市场化，因为其他行业过去都是竞争行业，市场不失灵，而公用事业市场是失灵的，政府要有这样的意识，非常清楚是自然垄断行业，是公共物品行业，我们要采取特殊措施，这一点在我们改革之初就要清醒认识到，非常清醒地要提出一些基本的改革框架来，避免这些失误。因为一旦出现很多的失误，舆论就会讲市场化、民营化不好，改革就会退回去。
一些政府官员，尤其是地方政府官员不太懂这方面的知识，可能对改革的实施构成严重的障碍，这就需要对政府官员进行培训，经过大量的培训，使他们了解公共事业的特殊性，以及这个行业的民营化、市场化需要哪些支持。
改革市政公用事业地方政府如何融资？
《21世纪》：现在各地都成立了城市建设投资集团公司，主要由财政支持，后来这种公司变成财政设立的独资公司，由这个公司向银行贷款，对政府而言，债务就由显性债务变成隐性债务，有事财政要兜风险，这种情况下，以政府财政为背景的投资公司是不是能够真正促进城市建设或者使公用事业改革更优化？他们的出路在哪里？
盛洪：“城投公司”好多年前就有了，不是新事物，到现在很多城市还有城投公司，他们恰恰是在《预算法》不允许地方政府借贷情况下产生的，是一种变通措施，就是成立一家公司，以公司的名义借贷。
“城投公司”一般就是城市政府为了进行
城市建设和公用事业建设设立的一个公司，他们的毛病你说得很清楚：只管借钱、花钱，甚至有的连花钱都不管，他们就没准备通过经营赚钱还钱。很快他们就走上绝路，“狼来了”喊了两次，到第三次就不灵了———银行不借钱了。
严格来讲城市建设可以分为两类，一类是可收费的，一类是不可收费的。可收费的像自来水行业，不可收费的像城市市容、道路、广场等等。这些行业全部放在一起，整体来讲信用记录非常差，银行不愿意继续贷款。个别城市的情况非常好，通过经济发展和税收增加来赚钱。但这毕竟是不负责任的模式，更多的是失败。“城投公司”经营困难之后有很多变化，最大的变化就是他们和一些民间企业建立合资公司来经营，这样引进一些民间资本，同时引进民间的机制，从一个只会花钱的公司变成可以经营管理的公司，一个可以还钱的公司。之所以你能够还钱是你能够经营赚钱，而只有市场化经营模式才能真正解决赚钱的问题，“城投公司”面临的选择就是要么被淘汰掉，要么主动调整自己。
《21世纪》：中央和地方政府的关系上，按规定地方政府是不允许发债的，只有向银行贷款借钱，这是很尴尬的事情，您觉得问题在哪里？
盛洪：实际上地方政府发债券是一个非常好的形式。地方政府没法融资，中央政府替地方政府融资，然后分给地方政府，如果地方政府变着法欺骗中央政府拿钱就不还了，更具有风险。
地方政府发债直接把责任加到政府身上，这样的安排可能是更安全的安排。
官员和债权人直接形成约束关系，债权人如果是本市老百姓更好，在本市发债券，所有老百姓就是政府的债权人，政府则是债务人，地方老百姓直接对政府形成一种监督压力，这是促使地方政府更有效使用这些资金的一个动力，另外你办的公共事业就在本市，信息更透明，更容易监督。所以我们一直在呼吁让地方能够直接发债券。
徐善长：之所以地方政府举债还没有放开，就是一些地方政府的行为还值得担忧。一个值得商榷的口号，叫做“经营城市”，就是市政府成了城市的经营者，正因为市政府是经营者才有一种冲动，举债、批地完全不顾基本的规则，最后导致政府背了很多的包袱，与这个口号下面的行为有关系。
·本次论坛由本报记者王梓主持，照片由李静睿摄·
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