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在中国的银行业界，有一个群落，因为其政策上的特殊性又保持低调而一直不为媒体所关注。这就是中国的三大政策性银行——中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这批在所谓第二次改革浪潮之后的1994年催生的“特别银行”，在近10年中对中国的金融改革和经济发展确实起到了无法替代的作用。但中国的“入世”和2005年金融业的全面开放，为这些“特殊时期的历史产物”提出了新的课题，他们还会永远“政策”下去吗？如果不再有“政策”上的特殊安排，他们下一步应朝哪里去？是“寿终正寝”地成为历史，
还是与其他国有商业银行进行合并，还是“脱胎换骨”地转型为“商业性银行”？如果成为商业性银行，他们究竟有多大的生命力？
策划/法悟
政策性银行“变性”渐显
文章一：政策性银行“变性”渐显
本刊记者 黄乐桢 法悟
“中国三大政策性银行的确到了要改革的地步了。9年了，在没有法律规范的情况下，如果没有新的体制改革出现的话，他们的去向是很让人忧虑的。”9月1日，北京大学金融与证券研究中心副主任刘力教授在接受记者采访时表示。
成立于1994年的中国三大政策性银行——中国国家开发银行(后简称“国发行”)、中国进出口银行(后简称“进出口行”)、中国农业发展银行(后简称“农发行”)，历经近10年的风雨，为中国的经济发展和金融改革作出了不可否认和无法替代的贡献。
但随着中国“入世”后金融业的全面开放的逼近，中国银行业监督管理委员会(后简称银监会)的成立，中国金融业深层次改革的递进，这些“特殊时期政策下的蛋”，在中外银行竟相抢食中国金融蛋糕的现实中，是否还应或还会上了“全能险”呢？而越来越多的迹象表明，各个政策性银行早就开始“明修栈道，暗渡陈仓”，为下一步的“图存壮大”作战略上的铺垫。
寻找“出口”的进出口银行
8月28日，中国进出口银行杭州代表处正式开业，这是该行在国内设立的第10家代表处。
仅从这条消息来看，实在没什么令人关注的地方，但如果从2001年以来，进出口行在全国各地成立分行和代表处的速度和密度来看，则让人逐步看出一些端倪来。
据了解，国务院关于进出口行不设经营性的分支机构即分行这条不成文的条框，一直延续了7年，直至2001年才开始突破。继2001年开设上海分行和总行营业部(北京)之后，2002年又先后成立了深圳分行与哈尔滨办事处，而深圳分行具有业务申报能力，也是一家区域营业性分支机构。对于今年的布点计划，杭州代表处就是其中之一。另据该行工作人员介绍，今年10月份与11月份还将新增设南京、大连分行。
在商业性银行逐渐减少物理网点的大背景下，如此频繁地广泛设立分支机构和布局网点，进出口银行究竟意欲何为？
“我们没有商业化！”9月4日，记者就此问题向进出口行询问时，该行宣传处的工作人员断然否定了试图向商业性银行转型的疑问。该行有关人士表示，进出口行作为政策性银行会严格执行国家既定政策，充分体现政策性银行的特性，为支持开放型经济发展作好政策性银行份内的事。并表示，杭州代表处成立只是业务的联络与监督。但对进出口行在业务政策的改变以及业务扩大是否与营业性分支机构成立有关的问题，没有正面回答。
据进出口行介绍，截至今年6月，该行对浙江的贷款余额为23.5亿元，转贷外国政府贷款3.2亿美元。随着浙江省经济的快速发展和机电产品、高新技术产品出口的不断扩大，进出口行在该地区的业务也得到了快速发展。杭州代表处的成立，将针对浙江省的经济特点，进一步改善金融服务，实行区别对待，分类指导的信贷政策。
这样的解释恐怕适用于进出口行任何一家分支机构成立的理由。但问题是，几年前为什么没有成立？况且浙江经济的优势也并非是近两年的事情。没有成立分支机构的进出口行当时不一样很好地履行了其政策性职责吗？
据1993年出台的《国务院关于金融体制改革的决定》中的描述，进出口行的业务是为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保，不办理商业银行业务。进出口行的资金来源主要是财政专项资金和对金融机构发行的金融债券等。进出口行只设总行，不设营业性分支机构，信贷业务由中国银行或其他商业银行代理。中国进出口信贷可在个别大城市设派出机构(办事处或代表处)，负责调查统计，监督代理业务等事宜。
“这是一种明显的商业化倾向。”刘力分析指出，“可是目前我们国家没有相关的法律对这种倾向进行限制，有些政策性银行的业务现在商业银行也在介入，按照规则，商业银行有介入的，政策性银行是要退出的。”
而中央财经大学金融学院贺强教授指出，由于“入世”后的竞争，以及银行业的开放，商业银行巨头进入进出口行业务的可能性也在加大，假如进出口行没有及时做出职能调整，其将面临生存危机。
实际上，进出口行行长羊子林在2001年11月18日北京总行营业部开业仪式上就公开指出，总行营业部是在我国即将加入WTO的新形势下成立的。而羊子林在此前一周作过的一次内部报告中也提到，“外资银行的介入，将加剧与进出口行在出口信贷业务和客户方面的竞争，国内一批出口企业可能会面临外资企业的竞争的巨大压力而被淘汰，从而使进出口行的业务面对更多的变数、更多的困难。”言下之意可想而知，而进出口行加快扩张的行动意图也就不言自明。
据知情人士透露，长期以来，进出口行业务趋于保守，在实施国家“走出去”开放战略中，并没有真正“走出去”，只在有限的传统行业与产业进行政策金融支持，而对新兴行业与产业的出口业务的扶持力度相对较弱。据杭州代表处成立时所透露：进出口行将适当降低企业出口信贷的准入门槛，扶持一批发展前景良好、出口增长潜力大、守信誉的中小企业。而此前关于进出口行的业务重点在年内将发生转变，从单纯的贸易融资业务，逐步转向境外投资业务，积极参与国际资本市场的运作上也得到了市场化的印证。种种迹象表明：进出口行已经向市场迈进了一大步。
农发展“难发展”？
1998年以前，在农村提到“打白条”，没有农民不记忆犹新的。此时由于国务院关于银行的职能调整，农发行开始真正意义上地登上了农业的舞台，农发行成了专注于粮棉流通领域的政策性银行，成了农民的救命“英雄”。
而在今年的6月25日，农发行又一次清晰地展现在世人的眼前。审计署审计长李金华在全国人大常委会会议上做的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》透露，在农发行及其34个分行2001年资产负债损益情况的财务管理中，存在一些比较突出的问题：“8.1亿元曾被挪用投入股市，涉嫌重大经济犯罪。”这一事件加快了农发行反思与改革的步伐。
1994年4月19日，农发行作为一家政策性银行正式成立。其当初的业务范围包括扶贫贷款和农业开发性贷款等非收购信贷业务。到1997年3月末，农发行基本完成了总行营业部、省级分行营业部和计划单列市分行、各地、市二级分行及农业政策性金融业务量大的县、市、区支行的增设工作。而此时困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题也显白热化。1998年，为了加强对粮棉油等收购资金的管理，国务院对农发行的职能做了重大调整，将农业开发贷款划归农业银行(？)管理；同时明确规定，粮棉油收购资金全部由农发行负责，资金来源为中央银行的再贷款。由此，农发行成了专著于粮棉流通领域的政策性银行。此次调整有效地解决了多年来困扰各级政府和农民的“打白条”问题。
“在2000年农发行的问题就开始显现了”，刘力介绍说，当时农发行提出的“以销定贷，以效定贷”标准，开始了商业银行的运作尝试。此举带来的却是粮食购销企业的满腹怨言，称农发行要求“以销以效”，自己还没收怎么有销路，还没卖怎么有效益？
商业银行的运作尝试并没有给农发行带来好消息，而更大的问题也出现：粮食流通体制的改革使农发行的业务开始了萎缩。2002年，农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同期减少了152亿元，其中粮食贷款减少了62亿元。由于业务极度萎缩给农发行带来了严峻挑战：职工情绪不稳，人心思动。因为农发行在全国有省、地县机构2000多个，员工近6万名，各种固定成本不能不支付。
农发行开始被动了。据报道，2002年10月，一份来自浙江的专报信息送到了时任国家副总理温家宝的办公桌上，其中反映了浙江粮食流通体制改革后，由于政策上的“失误”，农发行所面临的尴尬局面。据悉，这份材料很快引起了国务院重视。关于农发行的“前途问题”也摆在了面前。
很快地，关于农发行出路的4套方案出炉。其中只有一种方案不赞成“推倒重来”将保留农发行组织机构外，其他3套方案显示，由农发行与涉农金融机构共同或者重新组成新的机构，而新机构必须严格在发展农村金融政策指引下走商业化经营模式。那么农发行究竟该何去何从呢？
9月4日，农发行给《中国经济快讯》发来书面答复称，农发行将继续加大对“三农”的支持力度，积极发挥农业政策性银行的作用。新的形势要求对农发行职能定位做出新的调整。首先，粮棉购销体制市场化改革明显加快要在更广阔的领域里加大对“三农”的支持力度，将扩大业务范围的试点，尤其在中西部地区，需要农发行在支农方面发挥骨干作用。其次，调整农发行职能定位，加大政策性信贷支农力度，这既是进一步健全农村金融体系的需要，也是强化金融支农的需要。
这会是农发行的发展之路吗？刘力就此指出，作为解决“三农”问题的政策性银行，农发行的存在是有必要的，但必须变革。农发行由于在政策上的失误，教训很多。其发展应从产业的特殊性考虑，不管是完善了的农发行还是新组建的涉农政策性金融机构，在未来新介入的业务应该是政策性的而不是商业性的，比如农业开发、扶贫、农业基础设施等回报率期限比较长，商业性银行也较难做起来的领域。
国发行的市场化选择
“国发行看起来更像商业银行”，9月2日，在第四届中国金融信息化发展论坛上，光大银行的一位参会人员对记者说，“国发行的业务很多商业银行都可以做，但它是政策性银行，在有些方面是有优势的。”
有过6年中国银行经理从业经历的中国人民大学MBA原卫平也认为，中国的政策性银行在市场化过程中，可能国发行的“商业化”表现更为明显。
为什么业界对国发行有这么多“微词”呢？
早在2001年，国发行就分别为华为公司、中兴通讯公司提供150亿元和70亿元的国内买方信贷额度。这是国家开发银行成立以来，向深圳特区提供项目额度最大的买方信贷额度。此外，国发行还向两企业提供了近20亿元固定资产长期贷款。这是1998年陈元担任国发行行长后，及时调整了办行思路，倡导“在市场框架下运作”后的第一起引起国内商业银行“微词”的事件。
据此，商业银行认为，国发行享受财政拨款和发行金融债券等，成本很小，还享受着很多国家优惠政策，根本未站在同一起跑线上。
有“微词”的不仅仅是商业银行。2002年11月，国发行参与承销02广东核电债券和02中国移 动企业债券，这些大单生意让中国的商业银行们眼睛发红，因为他们没有资格开展这样的投行业务。券商们也颇有“微词”，他们抱怨国发行是不平等的竞争，因为承销债券是他们的事。据了解，2000年国发行获准开展部分投行业务后，在承销企业债券方面空前地活跃，业绩居业内前列。
而今年，根据全年的发行计划，国发行今年将创记录地发行金融债2900亿元，比去年增加900亿元。这也引起了其他相关政策性银行的“眼红”。同时，刘力也认为，国发行在发债筹资方面，对其金融债是仅次于国债的第二号债券表示担心。正是由于它的规模巨大，且发行比国债频繁，将影响市场利率走势，希望有关部门注意。
今年4月1日，国发行与中国民生银行在北京签署战略合作框架的消息传出，引起国内外银行业高度关注。有评论指出，我国首例政策性银行与商业银行的合作已成事实，其向商业银行业务拓展的趋势亦初露端倪。
紧接着，国发行于日前向外界公布了新的计划，称今后该银行将对民营或集体所有制的中小型企业给予更多的贷款支持。来自中国建设银行的刘先生笑着对记者说，面向“大项目”投资的国发行，难道要“大小通吃”了？
用刘力的话说：“国发行有时候就是商业银行。”成立于1994年3月的国发行，注册资本500亿元人民币，是中国三家政策性银行中最大的一家，作为除中国人民银行外唯一正部级金融机构，承担着支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，承担国际金融组织转贷款业务以及后来的部分投行业务。其资产状况和业务能力远远高于国内的商业银行和其他两家政策性银行，目前不良资产率仅有1%。
“我们是政策性银行，但我们不能不进行市场选择，而一味地亏损！”9月5日，国发行政策研究室宣传处杨华处长在接受采访时认为，国发行与其他商业银行的区分不是在效益上切一刀，而是要在长短期信贷上有所区分和分工。政策银行也要讲效益、讲管理、讲风险，要按市场方式和金融规律运作。
该处新闻办公室副主任张洪民也表示，国发行承销企业债券是由国务院批准在政策规定下规范运作的，不存在与商业银行竞争的问题。国发行与商业银行合作是常规的，是国发行以间接银团贷款的方式，率先向民生银行转让了近20亿元优质资产，为今后更多资产的转让奠定基础。
针对国发行是否可走商业化之路，贺强认为，在目前没有相关政策性银行法律的情况下，国发行作为政策性银行，在项目选择上可能比商业银行更有优势，好项目运作后，商业银行的挤入是个利好的信息，说明国发行在产业投资引导和盘活金融市场方面，呈现出政策性银行积极的一面。同时还必须看到，国发行作为政策性银行有其特殊性，要认真考虑好盈利性与政策性的关系。假如国发行走商业化之路的话，它的财政优势将没有，在纯商业化的背景下，它的发展会受大的阻碍，从信用等级上将会打一个大大的折扣，国发行也就不是国家开发银行，它会不会最终成功，已经没有必要再“摸着石头过河”搞试验了。还有，目前国发行的一些市场举措是否引发新一轮金融竞争，促使金融业发展产生变局，也是值得关注的。
“这不是商业化的问题，而是市场化的问题。这是两个概念。国发行作为政策性银行，当然不能追求以利润最大化为目标的商业化，但我们也必须按照市场规律办事，尊重效益性原则，不能为国家造成财政负担，加大不良资产。我们的宗旨是，不能因为是政策性银行有政府支持就不要业绩，也不能因为有业绩就不要政府信用，二者的结合才是我们追求的目标。”9月10，国发行政策研究室的副主任陈民对《中国经济快讯》明确表示。
政策性银行无法可依？
2003年4月，中国人民银行副行长吴晓灵在“中国金融改革与发展高级论坛”上指出，要让我国政策金融机构真正体现政府的政策引导，办成真正的政策金融机构，需要从认识、立法和管理方面加强工作。9月2日，记者在北京金融展上向吴晓灵询问关于政策性银行改革新动向时表示，政策性银行的改革工作很复杂，不是一两句话能够说清楚的。
而此前，吴晓灵曾对此曾公开指出，首先，必须统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向，它按“贷得出、收得回”的金融方式运行，但它不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。其次，必须为每一家政策性银行独立立法，政策性银行应依法经营。政策性银行是特殊的法人，商业银行法不适用于它。但目前的立法程序是由中国人民银行和政策性银行一起起草政策性银行条例。在经营宗旨上三家政策性银行的经营者都有利润动机和向商业银行转化的倾向，因而他们不愿意在法规上体现不以盈利为目的，不与商业银行竞争的宗旨，不愿在业务范围上受到太多限制，使立法工作历经9年迟迟不能出台。因此，必须由全国人大组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法。再者，要严格政策性银行的预算管理和考核，尽可能地降低运行成本。如果要求政策性银行坚持不以盈利为目标，坚持不与商业银行竞争的宗旨在财务预算中就要有所体现。
针对目前政策性银行种种市场状况，北京师范大学经济学院金融系主任贺力平教授认为，政策性银行的改革需要先从金融体制上进行突破，立法是根本。中国人民大学财政金融学院张杰教授也指出，我国的政策性银行的监管体系必须尽快地建立起来，银监会要在这方面做一些工作。
刘力也指出，政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。在内部治理结构上要有新的举措；同时要改变由政府指定代理行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定代理行以提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。
贺强也指出，在借鉴国外政策性银行的成功经验方面，要取得一些实质进展。比如，在微观层面可以实行市场化运作。在筹资上也是值得向国外学习以避免一些不必的不良资产的形成。同时，在适当的时候可以细分政策性银行的功能，重新进行政策性银行调整与业务整合。
由此看来，政策性银行的功能性调整以及规范化运作自然成了未来中国三大政策性银行面前的一道问题，而法制化之路将是解决问题的根本。
政策性银行应走向何方
正因为政策性银行无法可依，政策银行也只有“摸着石头过河”，也因此招来诸多非议。摆在政策性银行面前无非是这么几条出路：要么加紧立法，规范运作，深化改革，练好内功；要么三大政策银行优胜劣汰，逐步合并为一家；要么放开政策约束，自立发展，向商业银行转型；要么与其他国有商业银行进行合并，溶解为商业银行；要么逐步取消，结束其历史使命。
贺强对此认为，“政策性银行在现阶段取消不大可能，也不现实；同时国家也不会允许其转型，在目前的情况下兼并也是不可能的，与商业银行的合作倒是一个趋势。”
记者采访到的诸多商业银行人士表示，关键还是一个对政策性银行立法界定的问题。政策性银行不能一方面靠着财政支持，政策优惠，同时还允许在享受银行利率优惠的情况下与商业银行争利。如果这样，显然是不公平的。只要井水不犯河水，各走各的道，让市场选择你，而不是让你选择市场，自然有序。
但刘力对政策性银行存在的必要性表示质疑。他说，国外也不是普遍存在政策性银行，有也是大多严格立法，而且很多是承担历史使命性的。而政策性银行在国外失败的也不乏其例。我国的三家政策性银行，虽然承担的任务各不相同，业绩表现也相差甚远，但这也是当初在金融体制改革中的实验品，也并非作为永久性的存在。如果我国经济发展的现实条件不再具备存在政策性银行的必要，当然应该取消。
“中国并不缺少一家商业银行，但不能没有政策性银行。”陈民作为国发行政策研究室副主任，对政策性银行之于国计民生的至关重要性深有感触。“政策性银行大多承担着投资规模大、回报时间长、效益比较低、综合风险高的牵涉到国家稳定、民族昌盛、人民幸福的大型、长期、低利的项目，大多是商业银行不敢做、做不了的项目。而在金融体系中，起着重要的金融稳定器的作用。很多时候，往往是政策性银行作好了前期的开拓性的铺垫工作后，商业银行才介入，这样政策银行与商业银行合理搭配，长期与短期结合，大资金与小资金结合，是最有利的金融配置，各有分工，相辅相成，互补互利。”
陈民表示，我国的国民经济仍处在转型的关键时期，资本市场发展还相对落后，而且现实中还将长期存在目前政策银行承担的任务，这就决定了政策性银行不是要不要的问题，而是如何深化改革如何加快发展的问题。实际上，国家对政策银行的监管相比商业银行更加严格，违规的可能性更小，而对政策银行的支持相比国外还比较有限。不能说有些银行出了问题，就否定政策银行本身存在的必要性，这与政策性银行并没有必然的联系，而是要依据国家的需要，政府的需要，国民经济的需要。如果取消政策银行在一定意义上说不是金融业改革的进步，而是一种历史性倒退。
记者采访到不少专家指出，政策银行本身身份仍然是银行，不过重要的是，还是政府支持和政策指导下的银行，应该说是介于“国家财政”与“商业银行”之间的一种金融机构，因此既不能不保值回收，又不能单纯追逐盈利。国家完全可以利用金融市场杠杆作用，将财政的单纯拨款扶持转变为立足长远收益的银行利润。这恰恰是政策银行要做的，也应该是政策银行的职能定位。
中国的现实离刘力认为的“条件”或许不仅还相差甚远。在今年的两会上，全国人大代表、吉林省省长洪虎还曾建议，国家应该调整政策性银行的设置，以拉动农村和城市困难群体的消费需求。在农村调整或设立服务于农民、农业和农村经济为对象的政策性银行，推动扩大农村消费需求；在城市设立针对失业人员就业以及小企业发展的政策性银行，扩大城市消费需求。如此说来，政策性银行不仅不是取不取消的问题，而还可能是，要不要扩大的问题了。
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