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编者按：我国多年来一直实行矿产资源无偿使用制度，直到上个世纪80年代末才开始征收矿产资源税和资源补偿费，但由于相关规定并不严格，执行也不严厉，企业无偿开采国有矿产资源的局面没有根本性改变，滥采导致的浪费现象极为严重。为完善探矿权采矿权有偿取得制度，维护国家对矿产资源的所有权，保护探矿权人、采矿权人合法权益，《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》于今年8月1日实施，无序开采等不合理现象将有望得到有效控制。
一线调研殷建强
石油之痛从何来
陕北的贫困被视为“富饶的贫困”应该说不无道理：其地下蕴藏着丰富的煤炭、石油、天然气资源，我国陆上第一口油井、第一个炼油厂都诞生在延安，陕北地区石油储藏量占整个鄂尔多斯盆地的80％以上。
据了解，陕北油藏较浅，平均不到1000米，一般打一口井只需10天时间，投资约35至40万元。一口产量较低的油井每天约出产1．4吨原油，按每吨原油1500元算，油老板每天收入1960元，一年时间就可收入70多万，除去必要开支每年至少净赚60多万。
据不完全统计，到2000年底，陕北15个产油区县共引进个体私人投资者1039家，打油井4473口，油老板们迅速盆盈钵满，各产油县的财政收入亦大幅度增长，如靖边县1994年财政收入仅为500多万元，而2000年则达到了2亿多元，其中绝大部分来自石油收入。有关资料显示，到20世纪末，石油收入分别占延安、榆林两市地方财政收入的80％和30％以上。
但陕北的石油之痛正从中来。在暴利的诱惑下，投资商纷拥而至，因其数量多、规模小，且绝大多数缺乏相关开发的管理经验和技术，加之当地一些党政部门、金融部门的领导干部也参与其中，开发秩序一度十分混乱。
按照合同约定，私人油井投资者只能将采出的原油交给联营的钻采公司，但一些油老板为了牟取更大收益，私自倒卖原油，偷逃税费，导致陕北土炼油和小炼油厂泛滥成灾。同时，由于油老板一般仅仅享有“投资权”和“5至8年的收益权”，此后油井要无偿交给钻采公司，因此他们往往在此期间大搞掠夺式开发，而且也不愿投资使用先进技术，本来可以开发几十年的油井只开采几年就进入枯油期，使得陕北石油资源被严重“透支”。
此外，乱开乱采也致使许多地方的环境被严重污染，在产油的横山、靖边等县，树木枯死、庄稼腐烂、土地变质等景象随处可见。以牺牲资源和环境为惨重代价的石油开采并没有造福普通百姓。据靖边县白狼城村村民李守望介绍，按县里有关规定，采油村农民可享有占地补偿费和扶贫费，占地费每亩500元，扶贫费按一口井一年从2万元到8万元不等。1999年狼城村打井后全村人均得土地补偿款780元，每户扶贫款平均400元，但村里原有的14平方公里耕地如今只剩2平方公里，由于污染牲口不能喂、田地没法种。据悉，拥有27万人口的靖边是陕北的产油大县，但却迟迟摘不掉国家级贫困县的帽子，绝大多数老百姓生活依然贫困。
富饶的石油矿藏为何带给陕北诸多痛楚呢？这似乎与当地政府曾经乐此不疲的“招商引资”不无关系。
据了解，从1907年延长县打出中国第一口油井到20世纪80年代后期，陕北石油开采成效一直不佳。改革开放以后，一些权威人士认为用开发大庆油田的方法来开发陕北油田行不通，国家应对陕北油田开发给予特殊的政策，让陕北地方政府参与石油开采的新思路也得到了国务院的支持。
从1990年开始，陕北延安、榆林的15个主要产油区县相继组建了本县的国营石油钻采公司，1994年4月13日，原中国石油天然气总公司和陕西省政府签订了开发陕北地方石油资源的协议，共划出约1000多平方公里交由地方所在市县组织开发。但是当时陕北15个主要产油区县的国有钻采公司已经普遍严重亏损，有的已倒闭破产。
在此背景下，为了抢抓国家政策机遇，解决石油开发资金不足难题，各产油县竞相制订招商引资优惠政策，鼓励和吸引各类投资者进行各种开发性或生产性石油投资。这些投资商大部分为个体私营投资者，还有一部分以外地企事业单位的名义进行投资，但实际上也多为民间投资。1999年，在靖边、定边两县的907口油井中，由联营投资商直接从事开发生产的油井占到95％，此后几年各县对参与石油开采的投资主体限制越来越宽松，区块和井位公开出售，非法的私下转让油井交易也形同公开。
“止痛药方”为何失效
针对陕北石油开发中凸显的诸多问题，1999年上半年，原国家经贸委、国土资源部会同陕西省政府进行了一次深入调查。调查报告认为：根据《矿产资源法》及相关配套法规，国家对石油资源的勘探、开采审批实行一级管理，地方各级政府和部门要坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采，严禁未经国务院批准的任何企业和个人从事石油和天然气勘探开发业务，坚决停止和杜绝越权审批油田及井块的行为。
这份报告得到了国务院领导的重视和批示，并以“1239号文件”的形式下发到陕西省。从1999年5月开始，陕西省分三个阶段开始逐步整顿石油开采秩序，第一阶段主要是打击黑井、偷炼油、规范原油的开采，做到停止招商引资、停止新打井、停止批井位，统一计划、统一运销、统一税费、统一票据。
但整顿一开始并没有取得明显效果，不少地方仍然没有停止油井开采、招商引资和井位审批。2000年3月1日，安塞县委县政府还发布了《关于石油勘探开发的十条规定》，承诺给予投资者在新勘探区开采的油井拥有长期生产经营权及多项优惠政策，此后陕北个产油县掀起了又一轮石油开采的新高潮，诸多更加优惠的开发协议进一步刺激了各地投资者的热情。
在发现“个别地方出现倒卖油井收益权和少数领导干部违纪参与石油开采等问题”之后，2000年9月，陕西省下发紧急通知，要求各产油区县立即全面停止引进联营单位，废止有关招商引资的联营开采石油的政策性文件，收回油井生产经营权。但通知下发后，一些地方仍然私下变相出卖采油区块、审批井位。2002年9月11日，陕北吴旗县一些官员非法参与石油开采的内幕被中央电视台“焦点访谈”曝光，在社会各界引起了很大震动。2002年10月，原国家经贸委、监察部的领导分别带队亲赴陕西，督察陕北石油秩序整顿工作，要求立即收回个人油井收益权，并严厉查处领导干部参与非法采油的行为。
为何这张看起来药力强劲的“止痛大药方”一度失效呢？一位参与整顿的干部说：“石油已成为各产油县的经济命脉，占县级财政收入的绝大部分，因此，许多地方为了自身的经济利益，对整顿或观望，或拖延，或阳奉阴违，‘1239号文件’精神并没有得到认真落实”。有关人士则认为，地方政府有关官员从中直接或间接受益也是陕北石油难以止痛的重要原因之一。
何以终结陕北石油之痛
这次旷日持久的陕北石油开采秩序大整顿的法律依据是1997年1月1日出台的《矿产资源法》和国家有关法规政策。据此必须是国务院批准或同意的石油企业才能从事石油开采，因而当年陕北各产油区县在没有严格执行国家相关法律法规的情况下，招商引入的那些并不具备开采石油资质的联营个人和单位与当地政府所签订的石油开采合同也相应无效，1000多家联营个人和单位的5000多口联营油井被列入政府应收回之列，涉及近万个自然人股东。
这些投资者也开始感受到另一种“切肤之痛”：有些是从别人手里购入油井才两三年时间，成本还未收回；有些是近几年才打的油井，收益期远远未到；有些是采取股份合伙形式投资石油开采的，他们的背后还有众多中小股东；还有一部分是依靠银行贷款或民间高利贷来开发石油，为此负债累累。
“如果打一口油井不出油，那么投资者就等于白扔了几十万。打油井和玩股票差不多，三分之一的人赚钱，三分之一的人持平，三分之一的人则赔了钱。”据吴旗县投资商吕先生介绍，2000年他和四位股东共投资1000多万元打井，他们的钱又来自近百个中小股东3万到10万元的入股投资。在所打的14口油井中出油的只有8口，共损失了300多万，按原计划在6年的油井收益期内，这个窟窿就能被补上并实现盈利，油井被收回一切将成泡影。
来自江苏的陈先生和安塞本地投资商王先生也遭遇类似痛楚。一位姓郑的投资商认为：“政府按国家法律收回油井的大原则我们理解，但当初毕竟是地方政府的招商引资政策把我们引到这里来的，现在要收回油井，当地政府也要和我们公平合理地谈条件。”
据悉，从今年3月16日开始，延安市对收益期已满的油井立即收回，收益期未满的油井则实行有偿收回，即根据油井剩余收益期，综合考虑油井产量、自然递减、地质变化及环境污染治理等因素，扣除完全生产成本和相关税费，依据前3年平均油价，测算出投资者在剩余收益期内的预期收益，一次算清逐年兑付。
截止今年7月底，延安市全市479户联营个人和单位的2165口油井收益权已由所在县区钻采公司全部收回，榆林市的大部分油井收益权也已收回，目前陕西省此项工作已接近尾声。据了解，收回联营个人和单位的油井收益权后，陕西省将按照《公司法》，以延长油矿管理局、延安炼油厂、榆林炼油厂和15个产油区县的钻采公司的资本为股本，组建延长油矿股份有限公司。
陕西石油之痛目前已经得到缓解，但因地方政府的诚信和依法行政、民间投资者权益如何保障等问题引发的思考仍在继续。随着《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》的实施和进一步完善，困扰陕西多年的石油之痛也许有望被彻底终结。
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