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我国经济体制的改革，关键是国有资产管理体制的改革。为什么这么说呢？有三点理由。一是，现在全社会大量的优质资源的主要占有者仍是国有经济体系。这一部分资源的利用效率实际上决定着整个国民经济的运行效率。二是，国有经济和国有资产的改革涉及到全社会几乎所有人的利益。这个部分的改革能否成功，决定着社会最尖锐的若干利益矛盾能否得到协调，和谐的政治、经济、社会发展局面能否实现。三是，在社会主义市场经济不断发展和对外开发不断扩大的过程中，产权竞争已经成为市场机制发挥作用的主要形式。产权改革
已经成为各项改革措施的焦点。
党的“十六大”报告对国有资产管理体制的改革提出了很多新的思路。简单说，其中创新之处，大致可以归纳为四个方面。一是不能把公有制和非公经济对立起来。二是中央与地方政府分级履行出资人职能。三是建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理管理部门。四是政企分开，实行所有权和经营权分离。
国有资产管理问题，说到底是一个公有制的资源利用效率问题。我们面临的这个问题，是一个世纪性、世界性的难题。
什么叫世纪性、世界性的难题呢？全世界的聪明人想了一百多年都没有想明白的问题就是世纪性、世界性的难题。在过去一百多年中，全世界的人们在几乎所有体制背景下都进行过尝试，但迄今仍找到解决公有制下资源利用效率的满意答案。
在过去一百多年中，人类进行过哪些尝试呢？
19世纪后期，欧洲曾出现过以法国圣西门、傅立叶，英国的欧文等人为代表的空想社会主义者。所谓“空想社会主义者”并不是找个会议室坐在那里“空想”或者空发表议论的一群人。他们是进行过大规模的社会实验的。这些人曾经筹集大量资金购置土地、兴建工厂，在这些工厂中实行劳动者平等地占有生产资料和按劳分配的经济关系。但是他们的社会实验很快就失败了。为什么失败呢？因为他们所设计的经济制度不能保证效率。后人之所以称他们为“空想社会主义”者，就是因为他们的美好理想不符合客观规律。
在20世纪初期，“十月革命”后的俄国在自己的国家兴建集体农庄、国有企业，长期实行了严格的计划经济。但是到世纪末，这个公有制的尝试最终以前苏联解体而告终。
在20世纪上半叶，法西斯德国曾经在极端反人类的思潮背景下也曾自诩实行的是“公有制”和“社会主义”。
在20世纪中期，有过中国革命胜利后“一大二公”的长期实践。
在60年代前后，一大批在民族解放运动中获得民族独立的亚、非、拉国家曾实行过形形色色的“社会主义”，建立过很多“公有”、“国有”企业。
70年代时，一些发达国家，例如日本、英国、法国、意大利等都曾出现过一段“国有化”的高潮。
在80年代初期，在前南斯拉夫还曾有出现过一段“工人自治运动”的短暂尝试。
但是，所有这些尝试最终都失败在同一个问题上，这就是效率。
我们面对的，就是这样一个世界性、世界性的难题。
我们能不能回答好这个问题呢？我们现在还不敢说，我们已经有把握攻克这一制度难关。但是，在前20余年的改革中，我们的确已经积累了比较充分的经验。
在对市场经济的探索中，我们已经找到了一些相对成熟的思路。
从目前的认识看，我国国有资产管理体制的最大变化是，随着改革的不断推进，国有经济的基本存在形式将从“国有企业”转变为“国有资本”。
早在1999年，党十五届四中全会文件就指出，我们要从战略上调整国有经济布局和改组国有企业；要着眼于搞好整个国有经济，推进国有资产的合理流动和重组；要坚持有进有退，有所为有所不为的方针。
很多人以为，国有经济的“有进有退”的主要含义就是指在有些领域要重点发展国有企业，有些领域不再办国有企业，或者说不再办国有独资企业。这个理解，可以说，是很浅层次的。目前我国国有经济分布过宽，资源配置不尽合理的状况的确必须着力加以解决。但一个显然的事实是，在有限领域举办国有企业和在所有领域都举办国有企业，原有体制铸就的企业内在矛盾都是同样存在的。仅仅局限于资源配置领域的调整并不能触动这个根本矛盾，并不能解决根本问题。除去必须由国家垄断的特定领域外，从长远看，“有进有退”的内在含义究竟何在？在于国有经济的基本存在形式从国有企业转变为国有资本。
什么是资本？资本首先是一个价值属性的概念。国有经济的基本存在形式从国有企业转变为国有资本，就经营性领域来说，意味着国有资产的基本形态将从实物形态转变为价值形态。
在国有经济布局的战略性调整中，“进”和“退”的主体是什么？是国有资本，是产权。“有进有退”是价值形态的退出与集中，而不是把实物形态的资产从钢铁领域搬到石化领域，或者从上海市搬到青海省。不是把本属国有的那一部分机器设备从原有领域搬到新的领域中去。这意味着，由国家或政府占有的那一部分国民财富将从实物资产形态转变为价值属性的资本形态。国有资产产权的一般形态将首先表现为可以带来增值的一个价值量的产权，而不是一个个具体企业的产权。具体企业的产权不过是这个资本产权变换自身形态的结果。
在市场经济下，国有经济有进有退的战略性调整是怎样完成的呢？是通过在市场上对产权的买卖完成的。可以毫不含糊地说，“退”就是卖。卖掉实物资产的产权，把国有资本从实物形态退还到货币、价值形态。
在资本形态上，国有资产才能完成自身的不断重组和不断优化配置。在市场经济条件下，资本是一个可流动的概念。国有资本同样是一个不断流动着的财富量。在不断让渡、不断交易的流动过程中，一方面，国有资本或则还其以利润最大化为目标的资本本性，或则向真正需要其行使国有经济职能的领域集中。另一方面，企业产权结构，包括现在国有独资的大型企业的产权结构，才能按照现代企业制度的要求走向多元化。
市场经济下的价值是财富的社会属性。企业的资产价值并非取决于生产这些资产的成本，甚至并非取决于重置这些资产的市场价格，而是取决于企业的盈利能力与产品的市场前景。但在现代经济发展过程中，由于技术工艺更新、产业结构升级等因素影响，没有一个企业是可以长盛不衰的。要着眼于搞好整个国有经济，实现国有资产的保值增值，关键是要把滞留于产业前景已经黯淡、资源趋近于枯竭、产品老化、规模不经济或要素组合方式不合理的领域中的国有资本从不断折损的状态中解脱出来，投入到成长性更好的领域或真正需要国有资本支持的领域中去。
由于体制性、历史性因素，我国的国有资本中有相当一部分被“套”在了已经难有赢利前景的领域中，“套”在了特定实物资产状态上。在这样的状况下，财富不仅不增殖，反而要在高成本、低效益的亏本买卖中不断折损。这是最大的国有资产流失。
显然的道理是，除去与政府职能相关的政策性领域外，在市场经济条件下，没有一个出资人有义务、有必要专门把自己的资本束缚于注定亏损的领域。不管这个出资人是国家、政府还是企业法人或自然人。
在我们的传统理论、传统观念中，“国有”是和“资本”相对立的概念。资本是和私有制、和剥削相联系的概念，国有经济是公有制经济。国有经济所获取的收益仍然是归全社会劳动者所有的财富。国有经济的基本存在形式怎么能是“资本”呢？这个认识已经过时。因为国有资本同样是公有制经济的具体实现形式。
在发展与改革过程中，“资本市场”、“资本运营”、“国有资本”等概念越来越多地出现于各种报刊媒介以至党的正式文件中。资本的存在与被承认已经成为不争的事实。
资本是什么？资本是用来谋取收益的那一部分财富。国有资本是由国家或政府占有的那一部分国民财富。国有资本的一部分职能是生产社会公共产品，例如国防建设、基础设施建设等；另一部分职能是在市场经济活动中作为一般资本参与谋取利润的经济活动。
国有资本前一职能的公有性质体现在为国民经济提供“外部性”条件上，这一点我们前面已经提到。后一职能的公有性质体现在收益的归属上。不论哪种职能，国有资本的产权性质都没有发生任何变化。从这个意义上说，国有资本同样是公有制经济的具体实现形式。
在社会主义市场经济条件下，国有经济作为公有制经济的一部分，不仅要求在产权与收益归属上体现公有性质，而且要在国民经济中发挥主导作用。但这个主导作用不应体现为原有体制下那种承担政府职能、社会职能上，也不仅仅体现为在企业总数或社会经营性资产中所占比重上，而应通过资源配置的引导、支撑等方面作用着重体现在推进产业结构升级、实现区域间平衡发展、协调宏观经济运行状况、平抑供求关系、推动科技进步、促进合理竞争、维护社会稳定、调整社会公平尺度以及实现可持续发展上。
国有经济所能支配的资源也是一个有限的量。唯有在不断流动、不断优化再配置的过程中，这个有限的资源量才能真正不断在国民经济整体的运行过程中起到“呼风唤雨”或“平抑波澜”的主导作用。显然，能够不断流动和不断优化再配置的只能是价值形态的国有资本。
在改革中，一说到国有经济有进有退的战略性调整，经常被诘问到的一个问题就是，“国有企业还要不要”。我们说,这个问题并不难回答。
企业肯定要。市场经济运行的微观主体就是企业。没有企业也就没有了市场竞争的第一级组织。
企业中的国有产权肯定要。那种把国有资产无偿量化给个人的改革思路是不符合市场经济原则的，也不可能为我们所接受。
但是，企业的所有制性质与市场经济下的企业职能并没有必然联系。国有企业和非国有企业都是企业，出资人的区别并不能成为承担不同职能、享受不同政策待遇的依据。
国有企业的职能并不简单等同于国有经济的职能。就非政策性领域说，什么是市场经济条件下的企业？企业是以利润最大化为基本职能的微观经济组织。
我们在原有体制下有企业吗？实际上没有。只有工厂，而且是兼负部分政府职能和社会职能的工厂。一方面，所谓“企业”是只负责使用价值生产的“大车间”，几乎完全不必考虑价值运动。另一方面，应当由社会提供的外部条件又都被融进了企业成本。可以说，造成目前国有企业困境的体制性因素概出于此。
我们希望的企业改革目标是什么？是提高资源利用效率，是提高企业的市场竞争力；是建立规范的现代企业制度。显然，这个目标和企业的所有制性质并没有必然关系。国有企业需要这样一个目标，非国有企业也同样需要这样一个目标。在市场经济下，就盈利性领域说，国有企业，哪怕是百分之百的国有独资企业，其行为同样是出自“经济人”动机。资本的唯一有用性就是以一定的价值量带来更大的价值量，就是价值增殖。国有资本能够找到舍此之外的有用性吗？不能。80年代中期以来，“打破企业吃国家的大锅饭”、“拨改贷”、“剥离企业社会负担”、“政企分开”、“让企业成为自负盈亏、具有自我发展能力的法人”等种种改革尝试，不论完善与成功与否，我们在沿着一条什么样的轨迹前进？从理论层次上说，我们在沿着一条使资本回归其本性职能的轨迹前进，这个本性职能就是价值增殖。撇开执行特定政策性职能的领域不说，就一般经营性领域说，只要是资本，国有资本与私人资本的根本职能具有共性；它们在参与社会经济活动过程中的运行规则、行为方式并没有区别。
在过去一些年的改革进程中，国有经济和非国有经济基本上是相互独立地发展的。由此，我们的微观经济政策就始终面临一个尴尬。每当我们大力支持国企发展时，相应政策实际上就形成了对民营企业的歧视。每当我们要鼓励民营企业发展时，相应政策又构成为对国企的歧视。现在我们越来越清晰的一个思路是，企业就是企业。由此而生，在国有经济改革问题上，今后管资产的政策和管企业的政策将不断分离。
政府应当有管企业的政策。那就是如何帮助、促进全社会的企业健康、快速发展的政策。这个政策不应当以企业的所有制性质而有所区别。中国所有的企业都应当建立现代企业制度，所有企业都应当不断发展和提高自己的市场竞争力。不存在哪一类企业应当优先发展的问题。除承担特殊职能的企业外，所有市场经济下的企业都应当按照一个“游戏规则”运行。既然我们要推进国有企业的产权多元化改造，那么我们就不能指望与国有出资人合作的非国有出资人接受就业最大化，或者政府税赋增收最大化的目标。
国有经济的基本存在形式将转变为国有资本，与此相应的下一个问题是推进产权的市场化。
从确立向社会主义市场经济转变的改革目标迄今，我们对市场经济的认识经历了一个不断深化的过程。
最初，我们对市场经济的认识停留在两个表层层面。一是所有实物产品的交换都通过市场实现，交换过程的价格依照市场供求关系决定；二是企业的人财物、供产销不再由政府主导，不再由计划决定。从80年代中后期以来，“减政放权”、“价格放开”以及让企业成为“自负盈亏、自主经营的市场主体”等改革都是基于这样的认识。
随着国民经济的发展与改革的深化，我们进一步认识到，仅有产品的市场化还远不能成为市场经济。市场经济的真正确立还需要有要素的市场化。最近两年来，我们不断提出并正在逐步进入操作过程的“两种就业制度并轨”、“实行市场导向下的竞争就业”、“利率市场化”、“实行股票期权制度”等实际上就是在探索劳动力、资金、技术以及管理等要素利用市场机制实现优化配置的途径。
世纪之交，随着改革思路向产权问题的集中，我们终于认识到，市场经济发达与成熟的根本标志是产权作为交易对象加入到交换过程中来，即产权的市场化。产权的市场化才能使市场经济原则真正贯彻到社会经济生活的每一个角落。唯有在产权高度市场化的条件下，资本与投资领域才能充分地实现相互优化选择或重组。
2000年时香港有一个很生动的例证。就是新加坡李光耀的儿子和香港李嘉诚的儿子争购“香港电讯”股份的事件。“二李争购”这个戏剧性事件给我们演示的是一幅近乎直观的市场经济发展与产权市场化的未来运行模式。在这个过程中，我们看到了在市场经济条件下产业发展突破原有出资人资本局限的方式，看到了不同资本集团对有利投资领域的竞争与资本优化再配置的过程，看到了高度发达的市场经济条件下产权市场的效率。
在产权高度市场化和产权不断流动的基础上，企业的所有制性质还有特别意义吗。没有。企业的所有制性质将不过是阶段性的产权结构特征。事实上，除必须长期由国有资本垄断的领域外，将不再有什么“终身制”的国有企业。通过市场化的产权置换，今天的国有企业，明天就可能成为非国有企业。相反亦然。
在这样的改革方向上，新的人权、事权、资产权“三统一”国有资产管理机构应当管什么呢？最重要的，是把管理的落脚点从“管企业”上收到“管资产”上来。不在于管多少家企业，而在于管多少资产。不在于怎么搞好企业，而在于怎么配置好资产。具体说，应当着重作好四件事。
一是国有资产的优化配置。国有资产究竟应当配置在哪些领域中？理由是什么？投入某一领域的国有资产在国有资产总量中占多大比重？在某一领域的总资产中国有部分又占多大比重？什么时候进，什么时候退？应当有一个明确的规划。就像任何一家市场化的投资公司，没有一个投资计划是不可能实现有限资源的优化配置的。而且这种配置还不是一次完成的，还要不断调整、实现资产的不断流动。
二是建立符合市场经济规则的资产委托代理制度。一方面，国有资产管理机构本身就是受托于政府代为管理国有资产的机构。另一方面，国有资产管理机构又要通过派出出资人代表，到自己的投资领域、企业去管理产权所对应的资产。解决国有资产“无人负责”的弊端，不是靠建立更多监督体系来实现的，而是靠完善资产委托代理制度来实现的。党的“十六大”报告提出，要“探索有效的国有资产经营体制和方式”。这个国有资产管理体制的有效性关键体现在委托代理制度的有效性上。
三是培养和选拔合格的出资人代表。人的问题仍是管好国有资产的核心环节之一。党的“十六大”提出，中央和地方政府分别履行出资人职能。怎么履行？具体体现就是向所投资的企业派出出资人代表。这个出资人代表就是现代企业制度下的董事。特别值得强调的是，国有资产管理机构向所投资的企业委派出资人代表，依据是自己的出资额，而不是政府的行政权力。向企业派出董事，不是委派“干部”，而是委派出资人代表。要管好国有资产，我们需要的不是能做官的“干部”，而是能维护好出资人利益的出资人代表。
四是参与产权竞争并提高国有出资人的竞争力。这个问题前面已经说过。
党的“十六大”之后，对国有资产管理问题的讨论变得异常热烈。人们普遍对国有资产的产权改革表现出强烈的关心。为什么呢？因为这一部分资产的处置、流动和产权重组涉及到我们这个社会很多深层次的利益关系。这就提醒我们，在国有资产管理体制的改革一定要持非常谨慎的态度。
迄今，相当多的利益群体对国有资产的改革提出了利益要求。
一是社保基金。
我们前面已经讲过，在原有体制下，应当用于劳动者社会保障的工资扣除部分被国家挪用作固定资产投资了。所谓的“社保帐户空账”问题就是国家对社保基金的一个隐性负债问题。用国有资产充实社保基金已经是一个全社会都接受的共识。
二是国企职工。
国企职工对国有资产的利益要求可以分为两个部分。
一个部分是体制身份转换过程中的经济补偿。这个问题我们前面已经讲过。国家收回“终身雇佣”的体制承诺，应当向劳动者支付一个补偿代价。这个代价不付，人这种要素就很难从旧体制下退出。从现实情况看，在东北老工业基地等局部区域内，解决好这个问题还是维护社会稳定、区域经济振兴的一个基本前提。另一个部分是清算国有职工人力资本对积累的贡献。这个问题稍微复杂一点。在原有体制下，劳动者接受长期低工资的一个前提条件是，工资以外的积累是归劳动者共同占有的。通俗说，就是工资虽低，但资产的累积中每个人都有一份。从这个意义上说，国有资产中实际上应当有一个部分是劳动者人力资本的贡献。如果这个资产占有关系与就业之间的联系被割断，那么国家就应当将这个产权关系显性化，用产权给予国企职工以必要的补偿。当前，很多国企实行“员工持股”制度，依据的就是这样一个道理。
三是企业高管人员和核心技术人员。
建立高管人员股票期权激励制度和实行管理层持股制度，我们现在相当多的国企管理层对这个改革前景抱有很高的期望值。人们抱有这样的期望值并非是没有根据的。党的十五届四中全会“关于国有企业改革和发展若干重大问的决定”中已经明确提出，要“建立和健全国有企业经营管理者的激励和约束机制”。十五届五中“关于第十个五年计划的建议”中再次重申，要“对企业领导人和科技骨干实行年薪制和股权、期权试点”。
高管人员持股，应当说是建立现代企业制度和推进国企产权多元化改造的一个重要组成部分。推进这项改革，也是按照市场经济原则提高国有资产利用效率的基本措施之一。党的“十六大”前后，管理层“买断改制”方式、高管人员融资持股的“MBO”方式等在实践中层出不穷，在网上论坛中也是讨论的热点。
四是银行。
由于历史原因和改革过程中的措施不完善，现有国企整体对银行的负债率很高。也就是说，国有资产中有相当一部分是银行的债权形成的。我们的国企改革和金融改革实际上是密切联系在一起的。一段时期来，银行系统对国企产权改革的关注度非常高。在前期“国企三年脱困”的“债转股”中划给四大国有商业银行下属的“资产管理公司”的不良债权高达1.4万亿元。这个不良资产至今还未找到良性的市场化出口。国企产权改造，如果忽略了银行对资产的债权，那么这个改革不可能成功。
五是股票市场上的流通股股东。
迄今我国的上市公司中，大股东几乎都是国有股东。在过去几年中，国有股、法人股流通问题成为了这个市场中的一个敏感话题。一些人士认为，流通股东和非流通股东的股权代价是不对等的，国有股要想获得流通资格，就得把一部分国有股权无偿分配给流通股东才行。
六是外资。
从世纪初以来，外国资本进入中国有了一个新趋势，就是从直接投资形成增量资产转为收购存量资产。一个明显的例证就是当前汽车领域中的合资合作趋势。事实上在政府行为取向上，各级政府也在积极推进外资收购国有产权。目前，除国家产业政策另有规定的领域外，不仅非上市公司的国有产权向外资转让已经基本放开，上市公司的国有产权向外资转让也已经没有制度性的障碍。外国资本企图通过收购存量资产实现资本输出和支配中国重要产业生产能力的努力在几乎所有产业领域中都可见到。当前除汽车产业外，石油石化、商贸流通、金融、航空、机械等产业都有外资在力图大举进入。
七是民营资本。
在过去几年中，我国的民营资本已经积累起了相当大的力量。其资本投向，已经从开始阶段的独立发展、积累转向为产权并购、资本运营。民营资本参与国有产权并购是推进国企产权制度多元化改革的重要力量之一。这个问题我们在前面也有过专门的讨论。
八是地方政府。
在我国的体制关系中，中央与地方政府的利益博弈、利益划分历来是影响政策的最重要因素之一。在原有国资管理体制下，中央与地方政府之间的利益关系主要体现在增量上，就是税赋分成的关系上。存量资产对中央与地方之间的关系影响不大。但在今后的改革中，地方政府将代表国家对部分国有产权行使出资人权利。中央与地方政府的资产分割，直接关系到地方政府对资源的支配力。
在这些利益要求中，有哪些利益要求是不合理的吗？应当说，每一个局部的利益要求都具有不同程度的合理性。但有这么多方面的利益主体提出利益要求，把我们现有的国有资产分割若干次也无法满足所有人的要求。这就是我们在国有资产管理体制改革过程中面临的现实难题。
最近，在国有资产管理体制改革研究中，有个命题非常有意义。这个命题叫做“国有产权改革过程中的风险问题”。我们最大的风险是什么呢？就是偏重某一方面利益而忽略另一方面利益，由此导致社会矛盾的激化。大家可以上网看看，上述列举的各项利益要求，几乎每一项在网上都存在着异常尖锐的争论。例如高管人员持股、向外资出让国有产权、民营企业参与国企产权并购等。
我们在前面说过，党的“十六大”提出，我们要实现的发展与改革目标是建立一个各得其所的、和谐的全面小康社会。和谐意味什么？意味着社会矛盾的协调。我认为，国有资产管理体制改革的最大难题其实不是保值增值，而是“摆平”全社会各方面的利益矛盾、利益关系。国有资产是我们推进改革和调整社会经济利益关系中的一个最大“筹码”。怎样用好这个资源，让这个资源的分配在向社会主义市场经济转变发挥最大的促进作用，这是我们的制度创新、改革创新的关键。
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