|
构建农村义务教育完全免费制
访华中师范大学教科院教授、武汉市教育局副局长周洪宇
本报记者 傅 航
西安－武汉报道
周洪宇认为使用教育代用券、兴建教育政策性银行、发行教育彩票等利用市场化的手段来筹集教育经费是实行农村义务教育的可行之举。
在今年全国十届人大会议上，全国人大代表周洪宇等数十名代表联名向人大提交议案关于实行农村义务教育完全免费制，成为当时人大会最瞩目的议案之一，周洪宇回到武汉后，又经过仔细研究分析，将草案更加具体明晰化，重点从义务教育的资金来源上，进行着重研究，他认为使用教育代用券、兴建教育政策性银行、发行教育彩票等利用市场化的手段来筹集教育经费是实行农村义务教育的可行之举。
《21世纪》：我国农村教育经费投入的主体责任是否明确？如何理清中央、省、县三级政府对农村义务教育的投入制度？
周洪宇：目前我国在教育经费投入方面的问题主要是：一是投入总量偏低，二是投入结构不合理。
2001年我国财政性教育经费支出只占到国民生产总值的3.19％左右，而且投入明显偏重于城市教育和高等教育，致使农村基础教育得不到有力的经费保障。应进一步增加财政性教育经费支出的比重，近两年内力争达到4％的目标。同时，要强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用，确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，优化投入结构，重点投入基础教育，确保基础教育经费的增长。
建立规范的基础教育财政逐级转移支付制度。明确各级政府的基础教育财政责任。中央政府和省级政府掌握了较大的财力，是转移支付的主体。
国家可根据一定的规则，科学地计算人均义务教育经费定额标准，县财政负担不足的部分由省财政补足，省财政负担不足的部分由中央财政补足。
《21世纪》：中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜逐年增加，但农村义务教育依然经费紧张的原因是什么？
周洪宇：我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例仍然过低，义务教育阶段在校生合计1.93亿人，占各级各类学校在校生总数的78％，但义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60％，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30％，这样的经费投入比例显然是不合理的。
在农村义务教育总投入中，政府财政拨款所占比例也不高。尽管由于中央教育财政转移支付近年向农村义务教育倾斜有所增加，但最高也只达到64.9％。尤其是目前农村地区实行的税费改革虽然减轻了农民负担，但也使过去可以征收的农村教育费附加和教育集资等经费没有了，从而使农村义务教育失去了这部分经费来源，客观上使农村义务教育投入面临更大的短缺。
《21世纪》：以义务教育在校生农村人口总人口的70％计算，巨大的财政缺口如何保证义务教育完全免费制？
周洪宇：按生均需要费用和农村义务教育人口来计算，现在农村义务教育费用最高需要约200亿。这个数字目前看来，国家完全有能力首先从农村（特别是最贫困最急需的国家级贫困县）开始实行义务教育完全免费制的。
《21世纪》：你曾建议使用地方发行教育代用券来资助义务教育，什么是教育代用券？
周洪宇：“教育代用券”可以送交任何一个教育机构，不受时间、地点、学校所用制形式、学校类型的限制，从而保证农村贫困学生不因随父母的流动而失去接受义务教育的机会。“教育代用券”在国家统一监督下使用，由地方教育行政部门发放，政府根据学生所得“教育代用券”数量拨付相应的经费。
建议改革义务教育财政拨款方式，将义务教育经费的一部分改为“教育代用券”的形式发放给农村贫
困学生。具体办法是：政府将部分教育拨款以“教育代用券”的形式按人头一次性直接拨给农村贫困学生，以帮助完成义务教育。其具体数额由政府根据当时的经济发展状况和义务教育的经费标准，并综合考虑其他因素来定。
《21世纪》：单靠政府财政支出来维系庞大的农村教育经费显然不现实，怎样利用市场手段来筹集教育资源？
周洪宇：在社会资源配置日益市场化的当今，应当充分运用市场手段来筹集教育资源。建议：
一是建立教育政策性银行，通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运用方式来保障教育金融业务的顺利开展，这样既有利于保证教育政策性金融资金的筹集，又有利于教育政策性金融资金的运用，充分发挥政策性金融手段在教育融资中的作用；
二是发行教育彩票，广泛吸收社会资金，将所筹得的资金切块定向用于农村教育；
三是以国家投入为基础，建立全国性教育发展基金；
四是运用产业政策优惠、税收减免等手段，鼓励社会捐资农村教育等；
五是设立教育税用于农村义务教育发展。
在我国义务教育经费来源中，教育费附加是仅次于财政拨款的第二大经费来源。改费为税具有理论和现实可行性。
改教育费附加为教育税后，要适当改变计税依据，即按产品销售收入、营业收入为依据，实行0.1％－0.3％的税率。
另外，可以高收入者和受过高等教育者为对象开征教育税，建议税率5％左右。依照现行税制，教育税由地方税务局征收，但要建立中央和地方的合适分摊比例。收取的教育税当前应主要用农村义务教育，以增加国家对农村义务教育的投入。
《21世纪》：东西部经济差异悬殊，农村义务教育免费制具体如何落实？
周洪宇：具体建议：一是分清责任、分类承担。农村义务教育是国家的责任，必须由政府提供，应首先明确各级政府的财政责任。分类承担，就是根据中国经济、社会和文化发展不平衡的基本国情，对现有的592个国家扶贫开发工作重点县，应由中央政府拿钱全部承担；对欠发达地区（包括省级贫困县）则主要由省里拿钱承担（中央适当补助）；对发达地区可由县市自己承担，因为当地政府有这个能力。
二是分步实施，逐步推展。此项工作可先易后难，先点后面，分步实施，先从边远少数民族地区着手，再逐步向内陆延伸；从中西部地区启动，再向东部地区扩展；从农村小学阶段做起，再扩大到初中阶段。这样，在财力上中央和地方政府还是可以承担的。此事最好从今年选点实验，有条件的先做，没有条件的创造条件做，力争在三五年内取得明显成效。
总之，因地制宜，分类承担，分步实施，不搞一刀切，不赶一窝蜂。
| 
