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李曙光
近期发生的许多事件说明，清理整顿全国各地的开发区问题已成为极重要的一项任务。
今年7月，中央政府连发两个通知———《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《
关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，表明了中央彻底治理整顿开发区的决心。土地是民生之本。开发区的设立中，地方政府违规“圈地”、越权出台优惠政策、损害农民利益和国家利益等混乱现象是中央痛下决心整治开发区的直接原因。
无序是开发区设立中的第一个突出表现。开发区设立过多过滥，没有一定的标准，存在着一哄而起、重复建设等现象。开发区名目繁多，由于缺乏科学论证、规划，甚至根本没有规划，造成了大量的耕地浪费。
开发区设立中的第二个突出问题是越权。我国法律规定，土地实行公有制，包括全民所有制和集体所有制。国家拥有土地的所有权，由国务院代表国家行使。然而，开发区设立中的“圈地”行径，实际上是将国家所有的土地变成了地方“所有”。据调查，在全国3837家各级各类开发区中，经国务院批准的只有232家，占6％；省级批准的1019家，占26.6％；其他2586家都由省级以下政府批准，占67.4％。在这样的开发区规划审批中，存在着大量的权钱交易以及土地征用、房屋拆迁中的违法行为。如何从法律上建立一套保障开发区良性有序发展的机制就成为规范开发区发展的关键。
法律对开发区的规范应该从开发区问题的核心———土地入手。目前开发区设立产生大量问题的关节点是开发区审批权限的混乱粗放，要彻底解决这一问题，单纯的权力上收是不够的。只有建立合理划分中央和地方土地审批权限，建立有效的具有可操作性的监督制度，才能实现开发区的规范有序和经济的可持续发展。这套机制应该包括以下层次：
第一，明晰中央和地方政府之间对开发区土地的审批权限。目前我国实行的是国有土地的所有权由中央政府代理行使的制度。中央政府土地名义所有权的行使在土地价值市场化的今天遇到了难题，中央政府实际上不能够完全了解辽阔国境内各种土地价值的变化。地方政府对自己行政区划内土地价值的掌握使他们能够实际地控制土地。从而形成一种土地由中央名义所有、地方实际所有的格局，开发区的盲目设立正是这种“名不符实”的土地管理制度的恶果。对开发区的法律规范要明确中央和地方的权限，根据土地的使用目的，由中央和地方分别行使管理权。如山川、景观、军事要地、历史遗迹等处开发区的设立必须由国家行使管理权。国家权限之外的开发区规划审批权，由省级政府实施。
第二，应切实加强对违法规划和审批行为的监督管理。中央政府成立相应的机构对各地开发区设立情况进行督察，一旦发现开发区设立中存在违规或舞弊行为，中央政府有权暂停地方政府的开发区设立规划审批权。
第三，严格中央和地方政府开发区设立的规划程序、申报程序和招标投标拍卖程序，细化现有的规定，强调程序的公开和透明，最大限度地减少寻租的可能。
第四，司法机构应当积极介入依法及时惩处开发区建设中出现的各种违法犯罪行为。
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