振兴东北需要七大体制创新(图)

戴秀珍 绘　　编者按：

　　日前，国家发展改革委经济体制综合改革司司长、著名经济学家范恒山在一次研讨会上就老工业基地调整、改造、振兴问题发表讲话，指出要以体制创新为关键环节和根本动力，加快东北等老工业基地调整改造步伐，并提出体制创新的七大方面。本报特摘发这一讲话，以飨读者。

　　范恒山

　　实施老工业基地调整、改造与振兴，是我国新世纪、新阶段全面建设小康社会的重大历史任务，体制创新是完成这一任务的关键环节和根本动力。体制创新涉及方方面面，从东北老工业基地以及类似地方的实际出发，应当以推进国有经济布局的战略性调整和国有企业的改制改组为中心，全面推进其他方面体制的创新。

　　（一）以建立地方国有资产出资人制度为契机，推动国有资本在更大范围的流动和重组，加快国有企业股份制改造和公司制改革步伐，建立比较完善的现代企业制度。

　　一是加快老工业基地国有经济的战略性调整，以提高经营效益为中心，建立国有资本灵活进退的机制。具体包括三个方面的改革：

　　第一，通过存量资产结构调整和增量资本倾斜，适当收缩投资面，进一步将优质国有资本集中到关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，提高国有资本的控制力。第二，创造条件，使一般竞争性领域的国有资本，在市场公平竞争中实现优胜劣汰。社会上有一种说法认为国有资本都要从竞争性领域退出，或者至少要从一般竞争性领域退出，我想这样做不一定符合市场经济原则。

　　就像我们对非公有制经济的发展不要进行歧视性限制一样，对竞争性领域的国有资本，也不应要求全面退出，其进退应该由市场机制决定，即由其在市场的竞争力来决定。第三，对目前负担沉重、资不抵债、预期效益差、无发展潜力的国有企业，国有资本应尽快坚决退出。退出的方式要从当地实际出发，可以是整体出售，可以是引进民营资本和外资参股，还可以在保证公开、公正的前提下搞“管理层收购”等等，具体采取什么方式要因企制宜。

　　在上述改革的基础上，建立国有资本灵活进退的机制。根据国家和地区的战略需要和经营目标，通过产权和证券市场搞活国有资本，整合和优化资本结构，实现国有资本保值增值和推进公益事业发展的目的。

　　二是加快规范化的股份制改造和公司制改革，大力发展混合所有制经济。

　　股份制、公司制改革的关键是要规范化，特别重要的有三个方面：第一，建立规范的企业财产组织形式。要大力推进股权多元化，除特别重要的领域外，能不搞国有全资的尽量不搞国有全资；必须搞国有全资的，也尽量不要搞单一国有机构的独资，要吸收国有股和多个国有法人股形成联合“独资”；能够不控股的，尽量不控股；可以相对控股的，尽可能不搞绝对控股。某些适宜企业特别是竞争性领域中比较重要的企业，可以试行“黄金股”的办法。

　　第二，建立规范的法人治理结构。特别要处理好两个关系。一个是党管干部与市场机制选择经营管理者的关系。要努力探索在坚持党管干部原则下，通过市场机制选择企业经营管理者的有效途径。能否考虑，党组织管选择标准、选择程序以及选择后的监督，而具体的选择过程则通过公开招聘或市场推选的方式进行，依此形成优秀经营管理者脱颖而出而又不断提升自身素质的良性机制。另一个是“新三会”与“老三会”的关系。要通过“双向进入、交叉任职”等方式，尽可能将多头管理归并到规范的所有者、经营者制衡框架上来，减少掣肘，形成合力，推动企业良性运营。

　　第三，建立规范的激励制度。要把握两个关键方面：一个是年薪制、持有股权等分配激励措施的实行应该与经营者的市场选择有机结合起来，这样才能实现合理激励与有效激励；另一个是激励和约束要相对等，在激励中约束，通过约束形成激励。

　　三是按照国家深化垄断行业改革的要求，积极推进老工业基地的基础设施和市政公用事业改革。垄断行业改革的方向是，实行政企分开、创新企业制度、强化竞争机制、实现规模经营、改善政府监管。老工业基地在按照国家统一部署，结合实际搞好电力、电信等行业改革的同时，要着重抓好市政公用事业改革，解决其投入不足、设施老化、机制僵化、效益低下的问题。要放宽市场准入，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理乃至城市交通等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体，从而实现投资主体多元化和经营市场化。

　　四是按照政事分开的原则，改革国有事业单位管理体制。改革的基本思路是，采取分类推进的办法，将必须由政府提供与完全或部分可以由市场提供的社会事业区别开来，相应将国有事业单位改为政府机构、企业或社会中介组织等。老工业基地可特别注重把由政府机构转变而来的“二婆婆”类事业单位作为改革重点，为企业发展创造良好的市场环境。

　　（二）以审批制度改革、投资体制改革、完善公共管理体系为重点，加快推进政府职能转变。

　　一是深化行政审批制度改革。行政审批制度改革的方向是，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，坚决将不符合政企、政事、政资分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以有效发挥作用的行政审批，予以取缔；将可以用市场机制代替的行政审批，通过市

　　场机制运作；对于需要保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高、审批责任追究得到严格执行。概括起来，就是实现行政审批的法制化、合理化、科学化、制约化、公开化。

　　去年以来，国务院先后两批分别取消了789项、406项行政审批项目，并将若干行政审批项目移交行业组织或社会中介组织管理。各地区、各部门也在积极推进这项改革。东北等老工业基地受传统体制的影响程度较深，因此，推进行政审批制度改革，紧迫性更强。要进一步解放思想，结合贯彻《行政许可法》，把改革的步子迈得比别的地方更大一些，推出的措施也可以更坚决、彻底一些。

　　二是大力推进投资体制改革，牢固确立企业的投资主体地位。投资体制改革的核心是投资审批制度改革，而这也是行政审批制度改革的重点内容。目前国务院有关部门正在制定投资体制改革方案，改革力度前所未有，年内可望出台。实现老工业基地的振兴，必须建立适应市场经济的投资体制，要按照相应的政府管理权限，推进这一改革：进一步缩小政府审批范围，确定企业的投资主体地位；规范政府投资行为，推进政府决策的科学化、规范化，增强透明度和公开性，简化程序，提高效率，建立健全政府投资决策的约机制；改进投资宏观调控方式，实现主要借助行政审批向综合运用经济、技术、法律和必要的行政手段的转变，注重间接调控方式，发挥规划指导、政策引导、信息发布和规范市场准入的作用。

　　三是以建立完善的突发事件应对机制为切入点，完善公共管理体系。目前国家正在建立完善的突发事件应对机制，老工业基地也应将之作为转变政府职能、完善公共管理体系的重要措施，重点强化公共产品供应能力、公共政策绩效考评机制，健全政府信息披露机制，增强快速执行能力。

　　（三）以加快生产要素市场化步伐为重点推进现代市场体系建设，为老工业基地的国有企业改制改组创造良好的市场环境。

　　从全国看，东北等老工业基地与西部地区一样，市场化程度特别是要素市场发育相对比较滞后，制约了国有资本布局的战略性调整和国有企业的改制改组。要抓住重点，加快东北等老工业基地市场体系建设。

　　一是加快资本市场建设。首先，要进一步规范发展机构投资和投资基金，促进货币市场与资本市场的对接，增强证券市场的资源配置能力，逐步扩大企业直接融资比重。提高东北等老工业基地符合条件的企业进入股票和债券市场直接融资的比例，这是必要的。其次，要规范发展期货市场，经过1999年以来的整顿，我国期货市场的规范化程度不断提高，增加符合条件的期货交易品种已成大势所趋。在这方面，地处东北老工业基地、具有区位优势的大连商品交易所是可以有所作为的。当然，具体上什么品种、何时上，要遵循国家统一安排，我们要积极做这方面的推进工作。

　　相应地，要加快金融体制改革，与老工业基地调整、改造直接相关的是：在完善监管的前提下，根据国家统一政策，通过改组和新建，适当发展民营金融机构特别是地方性民营金融机构；推进中小企业融资支持工程，拓宽多种形式的中小企业融资渠道；探索建立企业信用担保体系和独立信用评价体系，推动企业和个人信用服务体系建设。

　　二是进一步规范发展产权交易市场，为更大范围推进企业重组提供产权交易服务。要防止画地为牢的做法，努力在竞争中形成立足东北、联通全国的产权交易市场。

　　三是规范发展土地市场。东北老工业基地的调整、改造，土地问题十分重要，要通过“退城

　　进郊”、“腾笼换鸟”等多种方式，盘活土地资源，多在存量上做文章。要全面推行国有经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。最大限度减少协议转让，并增强其透明度。实现城镇规划的法制化和科学化，杜绝建设用地的随意性。

　　四是大力推进流通现代化。积极发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式，促进其向规模化、规范化方向发展。要通过现代流

　　通方式推进传统商品批发市场的转型和改造，整顿和规范流通秩序。东北老工业基地的城市，素来就有面向大市场、参与大流通的传统，要大胆引进外资流通企业特别是零售企业，通过竞争，促进区域内传统流通企业的制度创新。

　　（四）围绕促进就业和体制创新的顺利平稳推进，加快社会保障体系建设。

　　目前东北老工业基地调整、改造面临最困难和敏感问题，大概就是“人往哪里去”，既包括下岗职工的再就业、新增劳动力的就业，也包括国有企业职工的身份转换及社会保障问题。在这方面，辽宁省完善城镇社会保障体系的试点取得了积极成效，到上半年已在下岗职工基本生活保障向失业保险并轨、做实基本养老保险个人帐户两个重点上取得突破，基本实现了100多万国有企业职工的平稳转移。辽宁的经验值得其他老工业基地借鉴。

　　进一步完善东北老工业基地社会保障体系，一是推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，做好“三条保障线”衔接。工作中要优先保证社会保障体系正常运转，全力做到“两个确保”。二是重点解决重点行业、企业职工生活最困难群众的社保问题，下决心解决一批历史欠账。三是多渠道筹措社保基金，通过减持国有资产等方式充实社保基金。四是政府部门要给予必要帮助，切实解决企业办社会负担，有步骤地剥离重点大企业办社会职能，实现主辅分离。现在有一种观点认为，大企业通过办社会消化了一部分政府负担，可否不一刀切划出去？对此，可以讨论，但如果按规范的市场机制运作，还是应该尽量分离，交给政府或中介组织。五是把扩大就业作为老工业基地改革发展的重中之重，清除各种不利于增加就业的体制障碍，建立有利于促进就业与创业的机制。要积极发展现代服务业等劳动密集型企业，认真落实促进再就业的各项政策措施，千方百计扩大就业和再就业。这里需要强调的是，不但要着力解决有形的障碍，而且要特别注意消除无形障碍。

　　（五）毫不动摇地鼓励、支持和引导民营经济发展，促进以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，进一步完善老工业基地的所有制结构。

　　鼓励、支持和引导民营经济发展，有利于解决东北老工业基地所有制结构较为单一、国有经济比重偏高的问题，可以为老工业基地提供新的经济增长点，缓解就业压力，实现投资主体多元化，创造充分竞争、充满活力的环境。在老工业基地，要结合国有资本的战略性重组以及国有企业的公司制改造，大力发展个体、私营等非公有制经济。

　　发展民营经济的重点是通过体制创新营造一个宽松的环境。要清除各种歧视性规定，在市场准入、税收政策等方面给予多种所有制经济同等国民待遇。要扩大民营资本的投资领域，鼓励和支持其投资参股能源、交通、电信和供水、供热、供气等基础产业和基础设施领域。要借助东北雄厚的产业基础和突出的制造业优势，在石油化工、装备制造、汽车零部件、信息产业等领域，着力培养一批经济实力强、技术层次高、有地区特色的大型民营企业。要支持民营资本和外国资本参与国有、集体企业改制，参股或控股现有竞争性领域的国有企业。要鼓励、支持民营企业做大做强，积极引导它们逐步建立规范的现代企业制度。

　　（六）进一步扩大对外开放，促进国内外市场对接。

　　实现对外乃至对内开放，最关键的是要从立足于或把重点放在给优惠政策，转变到主要是提供良好的和规范的制度环境上。要通过建立联通国内外市场、符合国际惯例和通用规则的市场体系环境和制度环境，保障对外开放的全方位、宽领域、深层次。这里需要强调的是，在招商引资中，一定要实事求是，决不能采取引资前“求之若渴”、对外方提出的条件“满口应承”，引资后反而“束之高阁”，对需要解决的问题和要求“不理不睬”的做法。

　　要着眼于利用国内国际两种资源、两个市场，以推动东北亚经济合作为中心，构筑东北地区对外开放的新格局。要按照入世承诺，有序开放市场，进一步拓宽外商投资领域，不断推进物流配送、连锁经营以及金融、保险、证券、电信、外贸等服务业的对外开放工作。要加快实施“走出去”战略，利用老工业基地的产业优势，重点培育自己的跨国公司。在这些方面，有着对外开放老传统的哈尔滨有很多经验是值得大力推广的。

　　（七）深化农村经济体制改革，促进城乡经济社会联动协调发展。

　　一是全面推进农村税费改革及各项配套改革，促进农民增收减负。二是积极推进粮食流通体制改革。东北老工业基地是我国重要的商品粮基地，要积极探索与促进粮食流通市场化和农村税费改革相配套的保护性补贴机制，对粮农实行直接补贴，放开粮食价格和市场。三是在户籍、就业、教育、社会保障等制度层面，打破制约农民工进城的体制性障碍，取消歧视性政策，鼓励农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，引导农村劳动力合理有序流动。四是推进以土地、户籍、投融资、行政管理体制改革为重点的综合改革，促进小城镇健康发展，加快老工业基地城市化进程。五是积极探索农业产业化经营的新路子。农产品深加工企业要在“公司加农户”的基础上，根据农民自愿原则，发展多种形式的农村合作经济组织，塑造服务型农业合作经济体系。

　　（作者系国家发改委经济体制综合改革司司长。本文系作者近日在“老工业基地国有企业改制改组及有

　　关政策研讨会”上的讲话，由本报记者王海明整理，经作者审阅；发表时有删减）