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分税制的核心框架有两个：一是分税、分征、分管；二是实行规范化的中央政府对地方政府的转移支付制度。其中分税就是按税种划分各级财政收入，这一过程等于切蛋糕，涉及方方面面的利益，最为关键。
王东京 李莉
在过去的几十年里，我国的财政体制可说是几度风雨，几经变迁。“文革”结束，中国大地满目疮痍：生产大幅下降，商品奇缺，财政经济濒于崩溃。百废待兴，百业待举，在这万千头绪中，政府首要的任务，是如何充分发挥中央和地方两个积极性，迅速发展生产，壮大财政经济，改善人民生活。在这样的背景下，“分灶吃饭”的财政体制于1980年经济体制改革的紧锣密鼓声中应运而生。
所谓“分灶吃饭”，是一种形象的说法，顾名思义，就是大家不再围着一口灶吃大锅饭，而是分开锅火，各自拥有独立的利益，谁产的粮多，下的米多，谁就能吃上饱饭，否则，就只有紧勒裤带的份。这种体制，妙处在于能够激励大家使出浑身解数，努力扩大生产，增加财政收入。用规范的语言描述，“分灶吃饭”就是一种“划分收支，分级包干”的财政体制，其核心是“包干”，“包干”的前提是划清中央和地方的财政收支范围。
按照当时的经济管理体制，整个财政收入分为四个部分：中央财政的固定收入包括中央所属企业的收入、关税收入和中央其它收入；地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其它地方收入，为地方财政的固定收入；经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80％归中央，20％归地方；工商税作为中央和地方的调剂收入。
收入分灶后，支出也要明确划分。中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级的事业费和行政管理费等由中央财政支出。地方支出的范围包括地方的基本建设投资、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费等。明确收支范围后，核心的任务就是确定包干基数。凡是地方收入大于支出的地区，按比例上交；支出大于收入的地区，从工商税中按比例留给地方，收入仍然小于支出的，不足部分由中央财政给予定额补助。
1980－1993年的14年间，尽管财政体制在不同地区、不同年限作过部分调整，但实质未变，仍然属于“分灶吃饭”的各种包干制。这种体制通过巨大的利益驱动，在充分调动地方积极性、促进地方经济发展、特别是使地方财政向一级独立的财政转化方面，的确功不可没。
然而“分灶吃饭”扮演的毕竟只是过渡性角色，因为它有一些与生俱来的顽疾。既然收入划分的依据是行政隶属关系，地方政府为自己扒堆，势必来个“两手抓”：一手抓税高利大的地方企业，一手抓市场封锁。大家心有灵犀，彼此心照不宣，纷纷出此绝招，比拼的结果，自然是地区分割，重复建设，至于资源的有效配置早已抛到九霄云外。
确保了自己这一堆，还要想办法挖中央一块。中央收入不是要靠地方上解决么，那好，牛鼻子由我地方政府牵着，我可以对体制内分成收入的征收消极怠工，在体制外收入上多下功夫，大做文章，搞财政资金体外循环。中央财政要么不知，要么是心知肚明口难开，这里存在着一个“信息不对称”的问题。此外，地方还可以找中央软蹭硬磨，讨价还价，来个“一年之际在于争”，纷纷“跑部钱进”。只要有利可图，便会奇招迭出。
几招下来，中央财政弄得很是被动。仅以中央财政收入占全国财政收入的比重为例，14年来江河日下，到1993年只有22％左右，与发达国家50％－70％的比例相差甚远。俗话说，人穷志短。中央财政手中拮据，囊中羞涩，想利用财政政策调节宏观经济，也只能是心有余而力不足，结果，中央财政只得伸手向地方求援，让地方多做贡献，以解一些燃眉之急。“分灶吃饭”还有一大弊端，就是收支的确定用的是传统的基数法，上缴或补助的数额是以上一年或上几年的收支决算数为依据确定的，这势必造成地区之间苦乐不均、鞭打快牛的结局。
今天，财政体制的选择，不仅要有利于壮大国家的财力，更要有利于国家对宏观经济的调控，因为财政政策已经成为现代国家调控经济的最主要法宝。我国已经确立了社会主义市场经济体制的目标，并在逐步完善，作为经济体制的重要组成部分，财政体制也必须进一步改革。
1994年，“分灶吃饭”完成了它的历史使命，退出了历史舞台，国家正式实行了分税制的财政体制。所谓分税制，简单地说，就是按税种划分中央和地方税收收入的一种财政体制。分税制的核心框架有两个：一是分税、分征、分管；二是实行规范化的中央政府对地方政府的转移支付制度。其中，分税就是按税种划分各级财政收入，这一过程等于切蛋糕，涉及方方面面的利益，最为关键。
国际上分税有完全和不完全两种形式：完全形式就是将蛋糕分为两块，一块归中央，一块归地方；不完全形式就是将蛋糕一切为三，一块为中央所有，一块为地方所得，还有一块双方共享。目前我国采用的是第二种形式，即把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税，这些税税基大，税源广，能够确保中央财政收入的稳定增长，同时也有利于维护国家权益，调节宏观经济。增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等为共享税，它们与经济发展直接相关。其它为地方税。
“分灶吃饭”时中央财政收入依赖地方上解，分税制为了解决这一问题，分设了国家税务局和地方税务局两套机构，分别征管。国家税务局负责征收中央税和共享税，地方税务局负责征收地方税，这样把主动权掌握在中央财政手里，可以保证税基不受侵蚀，抑制住了中央财政比重下滑的势头。
分税分征，效果立竿见影。几年下来，中央财政收入年增长从过去总是徘徊在200－300亿元一下子猛升到1000亿元左右，中央财政收入占全国财政收入的比重也上升到50％以上。同时，增值税的大部分和消费税划为中央财政收入，在一定程度上也纠正了地方政府盲目投资、重复建设的问题，优化了结构，提高了资源配置的效率。
为了减缓改革对各利益主体带来的冲击，调节地区间的财力分配，既鼓励先进，又扶持欠发达地区，分税制还设计了规范化的中央政府对地方政府的转移支付制度。中央财政对地方财政返还的数额以1993年为基期核定，按照1993年地方实际收入，以及税制改革后中央和地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。计算公式为：净上划收入＝消费税—75％的增值税—中央下划收入。
“中央下划收入”是指原体制归中央或中央有分成，实现分税制后下划给地方的那部分收入。1993年中央净上划收入全额返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上实行递增返还方法，递增率按各地区增值税和消费税的平均增长率的1：0．3确定，即上述两税平均增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0．3％。现行分税制由于还含有一些过渡性的因素，随着市场经济体制的日臻完善，仍有待进一步规范。（41）
本专栏每周二、四刊出）
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