保险公司不当经营监管权三年难断(图)

迢迢绘　　保险公司不当经营监管权三年难断工商局、保监会各不相谋

　　见习记者　陈恳　上海报道

　　9月1日，湖南省湘潭市中级人民法院。中国人民保险公司湘潭市岳塘支公司诉讼湘潭市工商行政管理局越权实施监管以及处罚一案的二审宣判结果出来了。而保险公司没想到的是，他们这次败诉了。

　　同样是该案，湖南湘潭市雨湖区人民法院6月24日做出的一审判决认为，工商部门对保险公司“不具有监督管理权”，保险公司胜诉。

　　湖南保险公司的诉讼，把一段已绵亘多年的关于保险公司不正当竞争行为监管权的争议再度推向前台。

　　人保湘潭败诉

　　虽然人保湘潭市岳塘支公司诉讼湘潭市工商局越权实施监管一案一审与二审的结果大相径庭，但这个案件本身并不复杂。

　　根据法院的判决书，1999年9月到12月间，人保岳塘支公司委托工商银行岳塘支行代理湘潭电机厂的财产保险业务，收取了保费106万元。后来人保岳塘支公司通过虚列保险代理人（黄建华、高春潮、王东方等），从这106万元保费收入中非法套取了代理手续费81260元，其中70000元以现金方式支付给工商银行岳塘支行。2002年4月16日，湘潭市工商局在获得当地检察院提供的线索后，对保险公司进行了调查，认定保险公司存在不正当竞争和商业贿赂行为，并于2002年9月做出没收保险公司非法所得的处罚决定。

　　事后，人保岳塘支公司认为工商部门不具备监管处罚保险公司的主体资格，并以此为依据，于2002年11月向湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼。

　　经过调查，湘潭市雨湖区人民法院2003年6月24日对此案做出一审判决：“被告对原告实施监督和处罚超越了职权。”并且，“原告（保险公司）的行为不存在不正当竞争的行为”，“原告支付的70000元的行为，系违反了《保险公司财务制度》的有关规定，不构成商业贿赂的构成要件，但其行为是错误的”。

　　据了解，法院的依据是：尽管《反不正当竞争法》第三条第二款规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，但《保险法》（1995年颁布）第八条规定“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理”。而且，“《反不正当竞争法》和《保险法》是普通法和特别法的关系，从保险公司开展保险业务活动中，应按照特别法优于普通法的原则处理”。

　　但是湘潭市工商行政管理局对一审判决不服，随后向湘潭市中级人民法院提起上诉。湘潭市中级人民法院经过审理，做出了维持工商行政处罚的二审判决。湘潭中院撤销雨湖区法院一审判决的理由是：“《保险法》虽然认定国务院金融监督管理机构对保险业实施监督管理……但就保险公司帐外暗中给付保险代理人或保险经纪人代理手续费或佣金进行商业贿赂的问题，没有明确如何监督管理，也就是说这一特别法就此没有规定，即排除了国务院金融监督管理部门对此依法监督管理的职权，那么工商行政管理机关可以依照《反不正当竞争法》第三条第二款的规定行使监督权。”

　　这样的结果并不是保险公司意料之中的。人保岳塘支公司的负责人向记者证实，他们目前已经就二审判决向湖南省高级人民法院提起申诉。

　　工商局长沙“翻船”

　　不过，在湖南，上述案件决不是保险公司诉讼工商部门监管权的第一案。尤其值得留意的是，不同的法院对同类性质的不同案件的判决结果，也大相径庭。

　　2003年2月14日，长沙。湖南省高级人民法院对中国人寿保险公司慈利县支公司诉讼慈利县工商行政管理局越权实施监管以及处罚一案做出二审再审判决，维持了2000年和2001年一审、二审法院做出的工商局败诉的判决。从最初的一审至最后的二审再审，该案持续了三年。

　　2000年，慈利工商局认为中国人寿慈利县支公司在委托代办学生保险业务中存在商业贿赂行为，并据此做出对其罚款8万元的行政处罚。保险公司不服，向张家界市中级人民法院提起行政诉讼。

　　2000年8月22日，张家界市中级法院做出的一审判决认为：“被告（工商局）对原告实施处罚属超越职权行为”，“中国保监会是全国商业保险业的主管部门，依法对保险工商履行监管职责”，工商局“没有足够的证据证实原告（保险公司）及其兼职代办员有直接或者变相强制他人订立保险合同，收取保险费的行为”。后来败诉方工商局提出上诉，湖南省高级人民法院于2001年2月26日做出二审判决，驳回上诉，维持原判。

　　湖南高院的根据和前述案件中湘谭雨湖区法院的判决根据相同，认为由特别法《保险法》赋予的保监会的监管权优于普通法《反不正当竞争法》赋予的工商部门的监管权。

　　但是，工商局仍然不服，要求重审。但经过法院另外组成合议庭的再审后，法院仍做出维持原判的再审判定。在2003年2月14日的再审判决中，湖南高院进一步提出：“对于保险业的违法违规行为，1998年以前由人民银行查处，1999年以后逐步交由保险监督管理委员会查处。”

　　在上述人保岳塘支公司和中国人寿慈利支公司诉讼工商部门不当监管的案例中，湖南省高院和湘潭市雨湖区法院做出的判定，显然都是认同保监会和各地保监办对保险公司的监管权利的。而对此，长沙保监办也做出了积极的回应。

　　2003年3月3日和2003年7月2日，长沙保监办以《重要情况通报》的名义，分别将两案的判决书复印件，送达湖南省徐宪平副省长、省地方金融证券办、各市州分管副市长、各市州地方金融证券办和主任室、在湘各保险公司一级分公司、保险职业学院、各保险行业协会（筹备组），对之广为宣传。

　　部门博弈

　　关于保险公司不当竞争监管权的争议不单单出现在湖南，类似的故事在浙江保险市场也同样上演。

　　2002年以来，浙江省工商部门强力治理省内保险行业强制保险和商业贿赂，多家保险公司受罚（参见本报9月11日《博弈兼业代理满盘皆输浙江9家保险公司遭工商处罚》）。于是，多家保险公司通过各种途径向杭州保监办反映了这一情况。随后，杭州保监办就保险机构的不正当竞争行为出现多头监管的现象，专门向中国保监会发出了《关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体等问题的紧急请示》（保监浙发【2003】88号）。

　　中国保监会在收到杭州保监办的请示后，于今年6月11日向杭州保监办下发了《关于明确保险机构不正当竞争行为执法主体的复函》，并抄送了浙江省委、浙江省政府、省工商行政管理局和各地保监办。

　　在复函中，保监会表明了自己的态度：“保险行业作为一个经营风险的特殊行业……为防范和化解行业风险，国务院专门成立中国保监会作为保险业的主管机关，加强对保险业的统一监管”，“各地保险机构的不正当竞争行为应由保监办进行统一的监督检查”。

　　保监会提出：首先是中国保监会“三定”方案明确规定了中国保监会“依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，维护保险市场秩序，依法查处保险企业违法违规行为”；其次，《保险法》也是保监会监管权的依据之一。

　　另外，保监会还建议各地保监办“必要的时候可以请当地工商部门配合工作”，并“向省委、省政府报告并取得支持，妥善处理好保险监管机构与工商行政管理部门的业务分工……有关进展随时向保监会报告。”

　　在获得保监会的回函后，杭州保监办于2003年7月23日向各保险公司省级（一级）分公司和各行业协会印发了转发保监会复函的通知，并抄送各市人民政府、浙江省工商行政管理局和各市工商行政管理局。

　　然而，获知了保监会给杭州保监办的复函后，各地工商部门也向国家工商总局反映了自己的难处。

　　7月底，国家工商总局在天津召开了一个会议。与会的杭州市工商局分管领导把保监会的复函交给了总局领导。湖南省参加会议的工商局副局长在介绍了本省的诉讼案件后，也直接向总局请示，请求总局给予该局目前正在处理的其他保险行业案件的意见。

　　截至发稿时，记者仍然没有从正式渠道获得工商总局的正面回复，而各地工商局仍然“在等待总局的意见”。

　　·记者手记·

　　工商部门的一位知情者告诉记者，2000年4月最高人民法院曾经就监管权争议给湖北省高级人民法院做出过《关于对保险公司不正当竞争行为如何确定监管检查主体的答复》。据看过该答复的人士介绍，该答复认为工商部门也有权检查处罚保险公司的不正当竞争行为。

　　9月初，记者就这一监管权争议问题向国务院法制办有关人士询问，却获得了一个令人稍感意外的答案：在两三年之前，法制办对该争议就做出了答复。

　　该人士回忆，“当时工商总局和保监会都为这事报告国务院法制办，请求指示。最后两个单位自己协商，以后的事情（对保险公司的不正当竞争行为）工商总局不管了，由保监会管。而现在（的问题的反复），双方的协调（结果），可能在于将于年底出台的完全由保监会草拟的《保险公司违法经营行为处罚办法》。”

　　另外，据悉今年8月22日，中国保监会长沙特派员办事处向在湖南的各保险公司、中介公司和行业协会转发了一份2000年国务院法制办公室下发给湖南省法制办的《对<关于保险业不正当竞争行为监管执法主体问题的请示>的意见函》。该函对监管主体之争提出了明确的说法：“根据保险法第八条……，我们认为，保险公司在开展保险业务中发生的不正当竞争行为，应当由保险业务监管部门即国务院保险监督管理委员会实施监督检查。”

　　目前，保险公司不当经营监管权争议的最终结局尚不得而知。至于将于年底出台的《保险公司违法经营行为处罚办法》是否能将问题最终化解，现在也还是个疑问。不过，在绵延多年的争议中，保险公司对保监办的“偏好”、对工商部门的“排斥”，多少还有一些更深层的东西可以体会。