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所谓零基预算，就是指在编制预算时，一切从零开始，该花多少钱，钱用在哪些方面，与上个预算年度无关。也就是说不看过去，只看未来，以确保好钢用在刀刃上。
王东京 李莉
世人对零基预算功过得失的评说，从其诞生之日起，就褒贬不一。有人说它只不过是
兜售现代江湖骗术的“狗皮膏药”，也有人把它誉为包医百病的“灵丹妙药”。零基预算到底为何“物”，能博得人们如此关注，并引来反差强烈的争论？
其实，零基预算不过是各种预算编制方法大家庭中的普通一员，它起源于美国，理论上最早可追溯到1952年。当时，人们在编制下一年度的计划或预算时，通常是把上年的执行结果作为基数，但他们也发现，这样做不一定合理。比如政府官员编制预算，若以上年实际收支为基数，再考虑新的年度可能发生的变化，也就是用基数法编制预算，就会发现有些项目已事过境迁，结束多时，但财政经费每年照拨不误；有些项目执行一段时间后，基础打好了，工程量变小了，不再需要花那么多钱，但资金安排依然如故；与此同时，一些新的重要的项目却因财力不足无法启动。举个实例，上个世纪20年代，比利时政府曾经设立了一个“橡树项目”，政府每年拿出一笔款项从国外引进橡树。由于每年的预算都是以上年为基础，因此“橡树项目”的资金每年都有安排。直到90年代，人们蓦然回首，才惊奇地发现“橡树项目”早已在几十年前结束。这个例子可能过于典型，但却告诉我们一个道理：如果以上年执行数目作为制订下一年度计划和预算的基础，长年累月，必定会出现计划与现实相脱节，甚至完全背离的结果。不仅如此，使用基数法编制预算，还会导致各预算单位饥饱不匀、苦乐不均。因为一个预算单位一旦在争基数上做好了文章，获得了主动，用钱就有了保障，就可“旱涝保收”，从此高枕无忧。倘若预算单位本身没有特殊的权力去左右决策部门，而预算单位的头又非八面玲珑的人物，在争基数时就很可能处于不利地位，发展不用说了，恐怕吃饭也会陷于等米下锅的窘境。既然基数干系甚大，人们势必为基数而战。“会哭的孩子吃奶多”，争基数、保基数便成了各预算单位的头等大事。因为不是以项目本身的重要性而是以争的能力大小去确定基数，资金的分配就未必合理，资金的使用必定缺乏效率。人们感觉到了这种做法的种种弊端，开始了驱弊求利的探索，零基预算应运而生了。1977年，当吉米·卡特登上美国第39届总统宝座时，零基预算堂而皇之地进入了总统预算办公室，并从此在一些国家流行开来。
所谓零基预算，就是指在编制预算时，一切从零开始，该花多少钱，钱用在哪些方面，与上个预算年度无关。也就是说不看过去，只看未来，看新的预算年度有多少事情要做。然后，对这些事情不管新旧，统统重新进行评估，在编制预算时决策者们依据事情的轻重缓急统筹考虑，决定哪些是重点扶持的，非花钱不可；哪些可办可不办，依财力而定；哪些关系不大，应予以取消，以达到好钢用在刀刃上，有限的财政资金获得最佳效益的目的。
编制零基预算一般有三步程序，首先是确定决策单位。这里讲的决策单位与我们所熟悉的预算单位有相似之处，如对省、市、县的总预算，其决策单位就是其各个局、处，因此，有些地方编制零基预算就是直接将原来的预算单位转为决策单位，不再重新划分。但对某一个具体的职能部门而言，决策单位与预算单位又有不同。如城市交通管理局，假定它有两项职能：交通管理，预防性巡逻，则把这两项活动确定为两个决策单位，也就是将原来的预算单位一分为二。可见，决策中的“单位”并不等同于日常生活意义上的单位，说白了，它指的就是需要钱的地方、部门、项目、活动等。决策单位到底如何确定，零基预算的设计者并没有作出硬性的规定，关键是看在哪一层次上编制预算。决策单位确定后，接下来是制定一揽子决策。什么是一揽子决策呢？俗话说，条条大路通罗马，做任何事情总会有几套方案，每套方案，花的钱不同，给人的满足程度也会不一样。如果我们列出了某套方案所需的资金以及所能达到的效果，便可称其为一项一揽子决策。因此，制定一揽子决策就是提供可选择的方案。比如，某地要修建一座公路大桥，现有三套方案：修一座两车道大桥，需要资金8个亿，与目前的轮渡相比，车辆运行速度大大加快，但高峰时期会塞车；修一座四车道大桥，需要追加资金4个亿，能保证车辆畅通无阻；修一座六车道大桥，需要再次追加资金3个亿，不仅能确保目前车流量情况下的快捷运行，而且能满足将来车流量增加一倍的需要。项目负责人把三套方案按上述档次由低到高的顺序开列出一张清单，然后呈报给决策部门。大桥是否修建，按哪套方案实施，则要由第三步程序——“排序”来决定。排序既要求决策者对呈报上来的所有方案分出轻重缓急，排出顺序，又要根据预计支出水平确定哪些方案能分配到资金。例如，现在摆在决策者面前的有修筑防洪大堤、修建长江公路大桥方案，防洪大堤，人命关天，理所当然排在排序表的前列，修桥工程则应排在后面。假若修堤需要资金10亿元，整个预算资金22亿，决策者就会在修四车道大桥和六车道大桥中间划一条线，线上方案能获得资金，线下的则无钱可用。由于这条线决定资金的分配，方案的取舍，因此也叫“生死线’。决定生死线的预计支出水平由预算年度可能获得的收入确定，这一水平也许与上年持平，也许低于或高于上年，从而避免了基数法无论丰年歉年，预算支出只涨不跌的尴尬。
当然，零基预算也并非完美无缺，与基数法相比较，零基预算的编制十分复杂，需要耗费大量的人力，同时要求决策者面对浩如烟海的方案，能慧眼识珠，准确排序，这给零基预算的推广带来了一定的困难。（40）
本专栏每周二、四刊出）
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