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城镇化战略是我国“十五”计划《纲要》提出的五大战略之一。保持国民经济的持续快速增长，城镇化是必须跨越的一道门槛。
城镇化的进展和存在的问题
到2002年，全国设市城市660个，建制镇19811个。城镇人口超过5亿，城镇化水平达到
39．1％。城镇化促进了农村劳动力进城就业，“十五”前两年，共转移农村劳动力2188万人，其中绝大部分都在城市和小城镇就业。
尽管城镇化战略的实施取得了积极进展，但也出现了一些值得注意的新情况、新问题，需要引起高度重视并予以解决。
（一）对城镇化内涵的错误理解。一些地方把推进城镇化片面地理解为加强城镇建设，热衷于形象工程、政绩工程，甚至不惜举债建设大广场、大马路和标志性建筑等。还有一些地方通过修编城镇规划、设置开发区，以及“县改区”、“乡改镇”等，把规划区做大，把开发面积做大，以获取土地开发的短期收益。
很多地方城镇规划面积的扩张速度大大快于“人口城镇化”的速度，“有城无市”的地方为数不少。而没有把推进城镇化的工作重点放到如何促进农村富余劳动力向城镇转移、实现“农村人口城镇化”上来。
（二）一些地区把城镇化与工业化相适应的原则绝对化。简单地将城镇化等同于工业化，片面强调要在本市或本镇建多少工厂、建制造业基地。反映在工作上，就是不惜代价招商引资，盲目上工业项目，但却忽视城镇化与服务业发展相互促进、共同带动、互为前提的作用。还有一些城市脱离本地实际，贪大求洋，追求高标准，试图建成国际性经济中心、国际大都市等。只重视现代服务业，不重视那些虽不起眼，但能增加就业、吸纳农民进城的服务行业的发展。
（三）户籍改革的重点与人口流动的方向脱节。我国尽管放开了在小城镇的落户限制，但由于小城镇经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不够。大量转移出来的农村富余劳动力实际上主要流向了大中城市及东部地区城市圈内的小城镇。大中城市则只对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，大量在城市工作多年，有稳定收入的进城农民，尽管同样为所在城市的发展提供服务，仍不能成为稳定的城市居民。这个问题如果不解决，实际上会影响城市的人、地、空间的和谐发展。
（四）大多数进城农民不能享受城镇基本社会保障服务。将进城务工经商农民的工伤保险和医疗保险纳入社会保障的工作刚刚起步，进城农民的养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险。由于大多数进城打工的农民难以成为当地市民，社会保障集体账户不能随个人流动，农民工集体账户的社会保障积累实际上留给了打工所在地，不能尽享社会保障积累的好处。
（五）城镇建设的税收税源分布严重不均，一些贫困地区缺乏相应收入。现行税制中税收主要来源是工业生产企业和商品流通企业，主要来源于产业的聚集而不是人口的聚集。基层城镇政府难以从人口规模的扩大中获得税源，缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道。这是城镇政府不愿意接受农民进城落户，热衷于盲目开发和经营土地筹措资金，以及压低征地补偿金，侵害失地农民利益的体制性原因。
进一步促进城镇化健康发展的几点认识
针对推进城镇化工作中出现的问题，应该在思想认识、体制改革、工作机制和规划工作等方面采取更加有力的措施，促进城镇化进程的健康发展。
一是在思想认识上，要全面准确把握城镇化的内涵。要认识到，城镇化是人口从乡村迁移到城镇，改变农村人口传统的生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构的过程，不是单纯地加强城镇建设和行政区划调整；要认识到，城镇化是大中小城市和小城镇在市场机制的作用下，共同发展，逐步形成城镇合理的功能分工和空间结构的过程，不宜简单地以城镇规模的大小确定政策，推进城镇化，必须走多样化的城镇化道路；要认识到，城镇体系的形成和城市的壮大，要与区域的工业和服务业发展水平，与基础设施的布局、水资源的分布、人口和资金流动的方向等相协调；要认识到，城镇化不仅仅是工业化的结果，并不是所有的地区都要建成制造业中心；要认识到，在推进城镇化过程中，政府的主要职责是消除阻碍城镇化发展的体制和政策障碍，做好规划，创造有利于城镇化发展的体制环境、政策环境和规划环境。
二是在体制改革方面，要加大力度、全面推进。要进一步改革现行户籍管理制度，逐步建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。要尽快确认农民工的身份，并把农民工跨地区就业以及带来的各种问题，作为一个大的战略性课题加紧研究。要以扩大社会保障面为重点，把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系。
要研究建立事权与财权相对称的财税体制，形成人口增加必然带来税收增加的机制，将一部分收入稳定、收益较高的税种留给城镇政府。要完善现行城镇用地制度，严格推行经营性土地使用权挂牌出让制度，探索土地出让金逐年收取的办法，减少土地开发中的短期利益动机。要依法促进规范农村土地承包权流转，探索进城农民以承包地换取社会保障补偿的机制。
三是在工作中，要统筹协调、形成合力。要统筹推进城镇化所涉及的体制、法律法规、政策、资金、规划和管理问题；统筹考虑城镇化涉及的户籍管理制度、行政区划调整、设市设镇标准、城镇建设用地、城镇体系布局、财税体制等问题；要统筹规划推进城镇化与区域经济、基础设施网络布局、跨区域调水、生态环境建设；要统筹协调好“人口城镇化”与“土地城镇化”的比例关系；要改变分头出台政策，多头进行小城镇发展试点的状况，形成各有关部门相互配合、衔接协调的工作机制。
四是在规划方面，要建立功能清晰、衔接协调的规划体系。为打破按行政区推进城镇化的做法，必须改革规划体制，整合规划体系，规范规划编制程序，提高规划的科学性和有效性，发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。要理清各级各类规划间的关系，特别要理清经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系。
要加强经济社会发展规划的空间指导和约束功能，明确全国主要区域的主体功能和空间布局的基本原则，为区域规划的编制提供依据。要加强区域规划，根据区域的主体功能，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、产业聚集区、生态保护区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。城市规划要以区域规划为依据，把重点放在城市规划的深度上，做好城市发展容量、城市扩展方向，以及新老城内部的住宅区、工业区、商务区、绿化区的功能分区和基础设施布局等。
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