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在传统体制下其实也一向存在宏观调控，而当时其特征是以无所不包的指令性计划形式实行政府对企业的直接调控。问题的关键，是在社会主义市场经济新体制框架下，我国的宏观调控必须转变为政府主要运用规范的经济参数（经济杠杆）手段，配合以法律和某些必要的行政手段，主要通过市场中介而对企业实行间接调控。
学者论坛贾康
一、宏观调控的必要性
在改革开放中建立社会主义市场经济新体制，已经和正在使我国的生产力获得极大的解放。市场经济是以市场作为资源配置基础机制的经济形态，市场价格信号引导多种生产要素由效率低的地方流向效率高的地方，其运行的基本前提是产权明晰、分散决策、契约自由的市场主体和公平竞争的制度环境。人类历史发展的经验证明，较发达的市场经济制度在以往短短一两百年间，使人类社会的物质财富比过去数千、数万年间形成的财富总量增加了许多倍，各种新发明、新技术层出不穷，经济效益水平和社会总福利水平明显提高。反复的实践探索告诉我们：中国要实现现代化，必须走社会主义市场经济之路。
但是，事物都有两面性。市场经济在提供经济高效率的同时，客观上也存在着其自身难以克服的不足，即通常所说的“市场失灵”或“市场缺陷”。简要地讲，这主要有如下一些方面：
——不能有效抑制经济运行周期性波动引起的不稳定（表现为社会总供需出现失衡）和某些产品价格的剧烈升降引起的社会性不良副作用（如某些农副产品价格在不同年度大起大落所带来的问题）；
——不能有效提供公共产品、公共服务和有效解决“外部性问题”（如生态环境保护、社会治安等方面的问题不可能依靠市场本身解决）；
——不能有效调节地区间、社会成员间的收入分配差距；
——不能有效抑制与排除假冒伪劣产品和不良产品（如市场不会自动清除假冒“名牌”产品和盗版书籍音像制品、色情产品等）；
——不能有效解决后进国家的“赶超”问题。
因此，在发挥市场作为资源配置基础机制作用的同时，还必须实行必要的国家宏观调控，以弥补市场缺陷。
二、宏观调控的共性与个性
如果观察和总结市场经济发展与健全方面的国际经验，可知从政府与市场互补的角度出发，各国对经济的宏观调控与管理，首先具有某些一致的共性内容。其一，政府要提供社会经济运行所需的公共产品、公共服务与基础条件，如由政府出面主持全国性的公共基础设施建设规划，涉及生态保护、江河治理、交通与通讯网络等；由政府牵头为经济社会长期发展提供人力资源和科技开发方面的基础条件，如支持义务教育和基础科学研究；由政府集合人力、物力，预防和应对自然灾害和公共风险方面的突发事件，如近期我国和世界各国的抗击非典，以及水患、地震发生后的救灾等。
其二，政府必须提供市场经济运行与成长所必需的合理的制度安排与环境，如财产权、法律规则和市场规则的维护，投资环境的改进，等等。
第三，政府还应通过预算、税收、国债、利率、汇率等一系列经济调控工具，努力“熨平”经济周期波动以求将经济发展导入持续稳定增长的轨道。从实践上看，凯恩斯“国家干预”理论支持西方世界走出了二十世纪三十年代“大危机”的梦魇，我国1998年以来的积极财政政策也成功地支撑我国经济抗御亚洲金融危机，将五年间的增长速度始终保持在7％以上。
第四，政府对经济的宏观调控还体现在对收入再分配政策的运用上。市场总体上是效率导向的，并不对地区间、社会成员间收入的结果进行公平与否的评价和调整。从社会总体、长远的利益出发，政府可以运用税收、转移支付等方式适当调节收入分配差距，以扶助弱势群体和维护整个社会的和谐、稳定。
但是，除上述共性之外，还存在不同国度宏观调控中的差异和个性。基于我国的国情和现代化发展战略，我国的宏观调控必然有其独特之处。首先，中国几千年基本的历史事实是，由于特定的自然地理和气候条件，使各类自然灾害频发。据考证，在民国以前有记载的水灾共计1621次、旱灾共计1392次，平均每年有1．392次灾害，这在世界各国历史上十分罕见。要满足这样一个大国的抗御自然灾难的公共需要，仅依靠分散的个人、区域和地方政府的力量是不可能的，客观上要求有一个强势中央政府，才能有效地动员全社会力量和集结各方资源，共御危难。指出这一点，有助于我们今天更客观、全面地认识我国政府、特别是中央政府所必须承担的宏观管理与调控的使命。
其次，经过二十余年的改革开放，我国综合国力已有显著提高，但人口多、底子薄、是世界上最大二元经济体的特点，并未根本改变，而全球化、信息化浪潮中激烈的国际竞争，又不容许我们坐等市场经济慢慢发育成熟和完全依赖市场平均利润率调节的缓慢自然过程，来解决结构优化与升级的问题。因此，必须在我国的现代化发展战略中，合理地加入政府的积极规划、引导和必要的政策倾斜，以追求“后来居上”的赶超。这种对政府积极作用的强调，也必然构成我国宏观管理与调控中的鲜明个性和必须精心加以正确把握的具体内容。现阶段我国需要应对的一些突出问题，如内需不足问题，地区经济发展不平衡问题，“三农”问题，就业、社会保障和收入分配问题，产业结构调整和大型骨干企业技术升级换代问题，等等，都需要政府实行正确的宏观调控措施才能逐步加以解决。
三、宏观调控的方式转变
与相关改革创新
本文中我们是把政府宏观调控概念作广义的理解和界定，因此可以说，在传统体制下其实也一向存在宏观调控，而当时其特征是以无所不包的指令性计划形式实行政府对企业的直接调控。问题的关键，是在社会主义市场经济新体制框架下，我国的宏观调控必须转变为政府主要运用规范的经济参数（经济杠杆）手段，配合以法律和某些必要的行政手段，主要通过市场中介而对企业实行间接调控。“间接调控为主”，才能与市场机制发挥资源配置基础作用并行不悖、互为补充。
政府实施间接调控为主的宏观调控与管理，其政策工具主要是财政政策和货币政策。景气调节、发展规划、产业政策、区域政策、收入分配政策等，一般都需要通过财政、货币政策的操作来贯彻实施。针对某种具体问题，应当采用哪些政策工具的组合和如何设计其操作方案，需要我们不断摸索和总结经验，逐步提高调控水平。但基本的原则和要领，是通过综合运用各类经济杠杆、调节各种经济参数，来规范地调节市场上的诸种生产要素价格信号，再由市场信号引导微观市场主体（企业）的生产经营行为，从而间接地达到政府调控意图。这种模式，是能够使市场机制潜力和千千万万市场主体的聪明才智充分发挥的模式。无疑，政府的经济预测、政策研究、管理操作水平，必须适应这种间接调控的要求。而这又要求实施深刻的、系统性的体制改革和管理制度创新。
为了在我国较彻底地实现从直接调控向间接调控的转变，我们认为至少必须考虑在以下几个方面继续大力推进改革与创新：
1、按照市场经济的客观要求切实转变政府职能，合理界定各级政府的职能边界，纠正政府职能以往的越位和缺位。其中的重点内容包括：政府从一般竞争性领域退出，以维护市场规则、提供公共产品和公共服务为己任；实质性地推进行政审批制度改革，清除各种不必要的行政管制，提高政府机关办事效率，为不同所有制、不同经济成分的各类企业创造公平竞争的市场环境，促进国内统一大市场的发育和成长；加快社会保障体系的建设，为社会中的低收入阶层和弱势群体构筑基本生活保障的安全网；调整和加大对农业、科技、教育、卫生、生态环境保护等方面的政府指导、支持力度，追求经济、社会协调的可持续发展。
2、实施宏观管理中的制度创新，发展和健全间接调控经济运行的管理体系。我国政府在制定实施赶超战略、促进结构优化调整和产业升级等方面责无旁贷，但在具体方式上，必须坚决摒弃计划经济下直接干预、“大包大揽”的作法，转为以经济手段为主，以财政政策、货币政策方面的税收、国债、折旧率、利率、汇率等经济杠杆，引导各种生产要素的流向、流量和市场主体的行为。
应当认真总结我国1993年以后经济成功实现“软着陆”和1998年以来实施积极财政政策取得显著成效的经验，深入分析宏观管理与调控中仍然存在的不足和问题，从经济预测与规划、政策研究与方案设计、决策程序与责任制度、机构合理精简与提高效能等方面，进一步改进和完善宏观管理体系。宏观调控水平的提高，离不开决策的科学化、民主化和政府公职人员知识的更新、素质的提高，这些都需要以相关的制度创新来统领，如政府公共信息披露制度、公共财政管理制度、政府项目可行性论证制度、公职人员考试与考核制度，等等，需要积极建立、发展和完善。
3、积极探索政府调控方式的创新。财政投融资、贴息、信用担保等与市场兼容的政策倾斜做法，是在向间接调控为主的宏观管理体系转变中应当特别重视的方式方法创新，应当积极探索，逐步健全。在不少“准公共品”基础设施建设项目中，还应试验和推行ＢＯＴ、ＴＯＴ方式，引入民间资本和外国资本，这样一方面可以发挥政府财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，另一方面可以促进市场经济内生性力量的成长和壮大。
在我国继续实施积极财政政策的过程中，应着力将阶段性的反周期操作与长远的、更具根本性的经济结构调整与体制改革深化，紧密地结合起来，以谋求通过化解深层矛盾支持经济的长期持续稳定增长。下一步，还应审时度势考虑引入多样化的政策手段，如必要的结构性税收减免和税制改进，以及积极稳妥的金融市场化措施。
4、高度重视收入分配方面的问题，力求通过统筹兼顾的宏观管理与调控，实现经济快速增长与全面社会发展的和谐统一。在我国经济管理体制和经济增长方式“两个转变”的历史过程中，正确处理收入分配问题具有特殊的重要意义。应当坚持邓小平同志指出的允许一部分人、一部分地区先富起来，进而追求共同富裕的大思路，一方面在以发展为第一要务的导向下，鼓励发达地区乘势而上和鼓励社会成员在公平竞争中正当致富，对合法合理的税后高收入不应硬性规定上限；另一方面要加快社会保障体系的建设，为低收入人群的基本生活保障托底，并通过政府实施西部大开发战略和运用一系列的转移支付政策与税收再分配政策，适当调节地区间、社会成员间的收入差距，支持欠发达地区加快发展和扶助弱势群体，促使经济增长的成果为全体社会成员所分享。
总之，在我国建设社会主义市场经济、实现现代化宏伟目标的征程中，正确把握宏观调控的基本立足点，是处理好政府与市场的关系，借鉴市场经济国际经验并紧密结合我国国情，使市场基础机制和必要的国家干预两者之间合理互补。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
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