社会保障改革新思路(图)

中国人民大学社会保障研究所所长李绍光　　社会保障改革新思路

　　特约记者　张　文

　　北京报道

　　随着积极财政政策的逐步淡出，社会保障的财政压力加大。应该摆脱单纯依靠财政力量发展社保的思路，更多的用金融手段、市场化力量来促进社会保障的改革，增加消费者的自主决策权。

　　《21世纪》：成熟的市场经济必然有完善的社会保障作为基础，你如何评价我国当前的社会保障体系？

　　李绍光：随着我国经济改革的继续深化，加快完善社会保障制度的压力也随之增加。一些在过去十几年的改革中相对滞后的领域，如公共卫生、农村社会保障等，都亟待国家增加投入；同时，失业人员等社会弱势群体的扶助也需要加强。这些紧迫的问题都意味着，在今后相当长的时期内，社会保障体系的完善依然还将是完善社会主义市场经济体制的重要内容。

　　社保投入新思路

　　《21世纪》：社会保障面临的紧迫问题也意味着，我们还必须增加大量的投入。那么，这种投入一定要全部由国家财政承担吗？

　　李绍光：过去的五年，我国实行积极财政政策，这为其间增加社会保障的财政支出提供了有力的支撑。但是，随着积极财政政策的逐步淡出，政府获取短期性财政收入的扩张速度也将趋于放缓。在这种情况下，除非政府大规模扩大税收，或大幅度调整财政支出结构，缩减其他领域的开支以增加社会保障的支出，否则，社会保障在财政基础上将遇到困难。

　　不过，在市场经济条件下，财政只是为社会保障提供支持的一个手段，实际上应当还有金融手段可用。

　　《21世纪》：在哪些方面可以用金融手段来为社会保障提供支持？

　　李绍光：1990年代以来，以城镇企业职工养老金为主的社会保障改革，所运用的主要是财政或准财政的手段，基本上没有运用金融手段。从几年来的实践看，如果仅仅依靠财政和准财政手段，要想彻底解决养老金隐性债务和个人账户“空账”问题，其困难是非常之大的。

　　经济学家曾多次建议要用划拨国有资产的办法，来补偿对国有企业老职工的养老金隐性债务以及基本养老保险个人账户的“空账”，这应当是一个缓解财政压力的替代性办法，可以结合即将展开的国有资产管理体制改革，在实践中进行探索。这可能需要对划拨的国有资产进行证券化的改造，所以要依靠充分的金融手段和金融市场相配合，对我们的协调改革能力又将是一次严峻的考验。但是，如果能够取得成功，那么不仅“老人”的养老金隐性债务能够得到实质性资产的补偿，而且多年积累下来的基本养老保险个人账户“空账”问题也能以同样的方式得到根本解决。

　　城镇企业养老金改革的另一项重要内容是企业年金市场的培育，这将是今后的一个非常具有发展潜力的市场。目前，我国的企业年金主要由各保险公司作为一种保险产品生产并提供，而市场需求方面还存在着一些问题。例如，政府有关部门为了维护基本养老保险计划，规定企业必须首先参加基本养老保险才能举办企业年金计划，实际上反映了现行养老金体系中前两个支柱被设计为一种替代关系，而更好的选择是使其成为一种互补关系。为此，可以考虑将基本养老保险的“中人”和“新人”的个人账户做实以后与现在的企业年金合并，使之逐步成为整个养老金体系的主要支柱，而基本养老保险计划作为第一支柱，则主要解决对老职工的历史欠账。

　　个人储蓄养老保险计划作为第三支柱一直处于一种无为而治的状态。

　　事实上，这一支柱应当成为我国商业银行的一项长期稳定的储蓄来源。关键问题是商业银行需要尽快开发出适合养老之需的契约型储蓄产品以重新组织这部分居民储蓄。

　　如果今后我们的养老金制度按照以上方向发展，则可望摆脱单纯依赖于公共财政支出的现状，但是这需要金融体制改革和金融市场发育的充分配合，以及金融监管的完善和协调。另外，个人账户的权益也应当由法律提供明确的保护。

　　增加消费者自主决策权

　　《21世纪》：除了养老保险外，医疗保险也是社会保障的重要部分，医疗保险改革的关键在哪里？

　　李绍光：医疗保险改革是需求边的支付制度改革，它必须与供给边的改革相配合，才能真正提高资源配置的效率。

　　我国医疗保险改革长期以来一直缺少供给边即医疗卫生管理体制改革的配合，致使医疗保险制度改革的目标和模式始终难以明确，医疗卫生服务价格长期扭曲，中低收入阶层特别是广大农民享受优质医疗卫生服务的机会严重不足。

　　医疗保险制度的最终确立有待于与医疗卫生管理体制改革的协调和配合，后者包括医疗卫生服务市场的民间资本和外国资本的合法市场准入，医疗卫生服务资源在国有资本和非国有资本之间、中心城市和中小城市之间，以及城市和农村之间的合理配置，相应的医院管理体制改革，非赢利性公共医疗卫生服务提供机构和赢利性的股份化和私人化医疗机构的区分，医生及其助理人员实行独立从业、与医院实行签约制服务等。在需求边，医疗保险改革不仅是一个如何融资的问题，而且还应通过提高投保人的组织化程度来提高支付效率，降低享受医疗卫生服务的支出并寻求更高质量的服务。

　　《21世纪》：农村的社会保障建设当前还处于非常初级的阶段，在今后的发展中应该注意些什么？

　　李绍光：农村社会保障制度改革恐怕还不得不在接受长期的城乡社会二元化分割这一现实条件下进行。不顾这个最大的约束将使改革欲速则不达。农村社会保障制度的培育应注意避免以政府的利益最大化行为代替农民自身的利益最大化目标。

　　现阶段，农村最为急迫的社会保障需求恐怕不是养老，而是医疗卫生服务和教育机会的保障。在城乡二元社会结构的约束下，农村的医疗卫生服务资源配置应注意挖掘和发挥农村具有的比较优势，例如恢复乡村医生等廉价人力资源的开发，将中医发展的战略重点适当向农村地区和更为接近农村的中小城市转移，尽快对乡村的“土医生”进行从业资格的认定和核准、组织城市中的公共医疗机构为农村卫生力量提供培训等。

　　《21世纪》：按照市场经济方向改革社会保障制度，应该遵循什么原则？

　　李绍光：一个重要的原则是增加消费者在社会保障事务中的自主决策权，这不仅意味着消费者可以自主决定与他自身利益密切相关的事务，而且还意味着他要对自己的选择负责。

　　一项具体的社会保障计划采取何种模式，在很大程度上取决于社会的公共选择。在这个过程中，我们需要仔细地分析和定夺，在现有的财政预算约束下，究竟有哪些社会保障项目是必须由政府的公共支出来保证的，哪些可以交给消费者自己或市场的力量来完成。可以交给市场力量来完成的，也要充分培育市场的竞争性和透明性，例如建立起更多的竞争性养老金基金或社会保障基金。这样，我们才有可能避免将社会保障的财务压力过度集中于政府财政的风险。

　　在今后的一段时期之内，我国的社会保障制度建设所面临的不仅是财务上的压力，而且在制度发育，特别是市场化力量和消费者自主性的成长上，也还有着及其艰巨的任务。