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——访国务院发展研究中心宏观部部长卢中原研究员
本报记者 李慧莲
重复建设是个重谈多次的话题，但是最近还是成为人们关注的热点。尤其是国家发改委一次次地就某些行业发出警告：在钢铁、建材、汽车、有色金属、纺织等行业，由于竞争
秩序不规范，无序竞争、盲目投资、低水平重复建设现象十分严重。围绕重复建设的种种问题，人们从不同角度得出不同的结论。我们到底该怎样对待它呢？它是市场竞争所必需的吗？靠市场还是靠行政来避免它的出现？以下是本报记者独家采访国务院发展研究中心宏观部部长卢中原研究员的观点。
值得警惕的是行政干预下的重复建设
中国经济时报：您怎么看待当前的重复建设现象？
卢中原：这不是个新话题，从计划经济时期到改革开放，一直说要减少、要控制，结果怎么样？效果并不理想。制止重复建设一直是政府干预经济生活的一个理由。特别是一些主管部门，经常会发出这样的担忧或者警告，当然它们的判断自有它们的依据。但是对于重复建设要看在何种意义上来说，最重要的是看它是什么原因造成的，值得警惕的是什么类型的重复建设。
我们大致可以把重复建设分为两类，一类是由市场竞争造成的，另一类是行政干预造成的。
市场竞争也会产生一定的“重复投资”和“重复建设”，但是与行政干预导致的重复建设具有本质差别。第一，竞争性行业需要有足够多的市场主体进入，至于市场主体是否过多，竞争机制会自动进行选择和调节，实现优胜劣汰。而行政部门并不可能预先知道应当有多少进入者才算合适，才算“不重复”。依靠行政力量直接参与和主导投资，或是人为限制市场准入，通常适得其反。第二，市场竞争中存在的“重复投资”，本身是一种“错了再试”的自然筛选过程。由于信息不完全，会使市场主体“试错”的成本增加，但是比行政干预所付出的巨额“学费”和代价明显要小。行政干预导致的投资失误往往是大范围甚至是宏观层次的，而企业自主投资即使发生失误，也主要是微观层次的。第三，企业家的理性比行政官员的理性要可靠得多。市场主体自主决策、自负盈亏、自担风险，对进入竞争性行业的成本、收益和风险会做出慎重权衡。而行政干预造成的投资失误，最终往往无人负责，不了了之。
中国经济时报：您的意思是对两种不同的重复建设应该采取不同的态度？
卢中原：我的看法是，对热点行业的建设与投资，如果是市场正常需求造成的进入者过多，经过市场自平衡的淘汰会达到供求均衡点的，尽管这种过程比较长，但最后风险是由最终责任者承担的。而政府干预或主导的热点行业重复投资，往往导致投资失败，最终都打水漂了，国家需要注意的是这种重复建设和投资。
根本解决办法在于深化投融资体制改革
中国经济时报：您认为，对政府干预造成的重复建设和投资该如何避免？靠市场还是靠政府？
卢中原：重复建设是由市场竞争必然产生的，还是由行政干预导致的，在理论分析时比较容易分开，但从实际来看，政府干预导致的一些重复建设往往与市场竞争行为混在一起。因此，应该尽可能分清各行业重复建设的原因，再采取有针对性的办法。
我想首先强调，决不能主要依靠行政力量来制止低水平重复建设。从研究的角度看，既然是发展市场经济，就应该由市场作为资源配置的基本手段，政府的主要责任是保持宏观经济稳定，维护竞争秩序，使市场处于一种比较正常、健康的运行状态。以往的经验表明，政府主管部门一旦认为某些行业出现“过热”和重复投资过多，往往习惯于采取行政手段加以控制，例如人为提高竞争性行业的准入门槛，保留甚至增加不必要的行政性审批，进行规模控制等。事实上，重复建设的病根在于行政干预，许多重复建设恰恰是经过层层审批才上马的，或是行政主导的投资造成的。一些热点行业的重大投资失误，几乎都可以追溯到花样繁多的行政干预。多年来，一些部门和地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资等多种方式，频繁介入一般竞争性行业的投资。不少城市脱离经济发展实际，通过大量土地批租和银行贷款搞政绩工程、形象工程；汽车和零部件行业的“散、乱、低、弱”问题也可以追溯到地方政府的干预。行政干预导致的重复建设严重扭曲市场对资源的配置，增大了政府承担的财政金融风险；而依靠行政力量来限制市场竞争，既不能有效解决重复建设背后的体制问题，又削弱了市场的择优汰劣作用。
我也并不主张完全靠市场进行自我淘汰，毕竟市场竞争环境还不完善，获取市场信息也要付出较大成本，由此导致企业“试错”和自我调整的过程可能过于漫长，这对提高经济效率、减少资源浪费是不利的。
中国经济时报：您不赞同由政府出面依靠行政力量制止重复建设，也不同意放任市场自我调节，您认为该怎么办？
卢中原：深化投融资体制改革，形成市场化的投资机制，是纠正行政性重复建设的根本性举措，也是间接宏观调节方式有效发挥作用的重要基础。只有这样才能使行政性重复建设的体制根源发生根本性的改变，不然，以后还会出现这种情况。出现了就发一个警告，再采取行政干预的办法来解决，这样不能根本解决问题。应当按照“管住政府、放开市场、吸引民间资本、加强风险约束”的思路，贯彻谁投资、谁决策，谁受益、谁承担风险的原则，完善投资的激励与约束机制，让各类民间投资主体在投融资活动中发挥主要作用。政府投资要严格限定在公共产品领域，并引入竞争机制，加强公共监督。扩大非国有企业和个人等国内民间投资的准入范围，即使是公共产品领域，也要尽可能吸引各类民间资本参与投资。加快建设财产保护、税收、政府规制、市场准入和退出等方面的制度，促进各类投资主体平等竞争。政府对全社会投资波动的调节，应当主要运用法律和经济的手段。
投融资体制改革已酝酿好多年了，这项改革应该加快。
政府的责任与作为
中国经济时报：既然您承认重复建设是种浪费，但又不主张采用行政的办法来解决，政府在其中就无所作为吗？
卢中原：当然不是。政府对市场竞争必然存在的“重复建设”，不应与行政性重复建设混同，而应转变观念，致力于维护市场机制的择优汰劣作用和自平衡能力。一方面，应当努力改善市场竞争的信息环境，提高行业信息和政策信息的透明度，减少企业搜寻信息和“试错”的成本，避免资源浪费。政府应该及时发布行业的“天气预报”，包括供求态势、价格走势等，政府还可出台一些投资指导目录，明确限制类别、鼓励类别等，这都属于政府应当履行的责任。政府的一些相关部门取消后，改善信息环境的职能可由一些行业协会来承担。
另一方面，应当健全竞争规则。政府对竞争性行业的规制，应当着力反对不正当竞争行为，制定有关安全、卫生、环保、质量等方面的国家标准，以维护竞争秩序和公共利益；而不应当依赖对企业经济指标的行政性审批和规模控制。企业能否达到经济规模等经济指标，应该在竞争中由市场选择，而不是由政府指定。以汽车为例，上世纪90年代中期，有关部门曾经指定以三大汽车企业作为龙头，要求其他企业都往它们归并。结果如何？目前汽车行业存在散、乱、低、弱的状况，是由政府指定谁向谁集中就能解决的吗？规模的扩张达到何种水平才算合理，官员的理性为什么就比市场高明呢？取消对民营资本的限制后，目前还弱小的小企业慢慢就发展起来了，也可能最终的市场选择是现在一个很不起眼的企业。加入ＷＴＯ前，大家普遍认为入世对中国汽车行业冲击将最为严重，实际情况与大家当初预测的不大一样。其中很关键的原因就在于现在的汽车行业竞争越来越充分，例如汽车价格迅速下降，并不是由我们入世承诺的降低关税、减少进口配额所引起的，而恰恰是由竞争引起的。如果这种竞争的背后没有政府的干预和涉足，无疑有助于中国汽车产业的健康成长。市场会在激烈的竞争中选择出优势企业，谁向谁归并不需要由政府来规定。
维护社会公共利益的门槛是要严格的。不符合标准的，不管是国资还是民资，都不能进入市场。这方面也有一些实际例子。过去清理小煤矿时，说国有矿不在清理范围。这就不对。应该说国有煤矿如果不符合环保等标准，也应该清理。
中国经济时报：您前面提到的是政府对竞争性行业的规制，对于垄断行业，政府的责任体现在什么地方？
卢中原：对于垄断性行业，政府的责任更为重大。应当加快制定综合性的反垄断法以及针对特定垄断行业的专门法律法规，以制止和纠正不同形式的垄断行为，包括市场集中导致的经济性垄断、技术原因导致的自然垄断和政府保护导致的行政性垄断。在体制转轨过程中，重点应是反对行政性垄断，进一步打破条块分割和地方保护。
我们现在有反不正当竞争法，但它只涉及竞争性领域，对垄断性领域我们还缺一部反垄断法，研究好多年了现在还在制定。反垄断法被称为市场经济的小宪法。制定这样一部法律的好处是，它不仅规制国内的垄断行业，还将限制国际上一些大的跨国公司在中国的垄断行为。比如经常听到某一国内企业或跨国公司声称，它已占有中国同类产品市场的80％或者60％，这在市场经济国家的反垄断法中早就达到垄断状态了，就要受到法律的制裁。或者要有更多的企业进入，或者把这个企业拆分成几家企业。有人担心反垄断法实施后，我们自己的企业还没有做大做强就被捆住手脚了。这种想法比较陈旧。一个企业的成长壮大，也不是你想保护就能达到目的的。仍以汽车产业为例，我们保护了多少年，有一个汽车企业真正成长壮大起来了吗？一汽已有50年了还能说它是婴儿吗？中国汽车工业的保护期面临入世冲击才被迫缩短，想保护就成长不起来。
对于垄断性行业政府还要做的事情是引入竞争，特别是同类型业务的竞争。尤其是要向国内资本开放。现在我们的垄断领域进入得比较多的是国外资本，这样做后果有二：一是对民间资本不太公平，二是容易受国外资本市场波动的影响。
另外，政府要完善垄断行业规则，促使其降低成本，改善服务，不得随意提高价格和收费，使处于弱势地位的消费者的利益得到保护。
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