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邓聿文
作为政策性住房，经济适用房本应有一个数量的限制，不宜全面铺开，但一来因为中国的人口结构还不是橄榄型，中低收入家庭占了人口的70%-80%，二来国家把它作为经济增长的一个主要手段，因此，在实际建设中，经济适用房就注定了要在政策房与商品房之间摇摆
近年来，房地产业已成为国民经济的支柱产业。据统计，2002年，房地产开发投资达到7736亿元人民币，占GDP总量的近8%，个人购买新、旧住宅和建房支出总额突破8000亿元，带动相关消费近万亿元。
但与此同时，关于房地产“冬天”与“过热”的声音此起彼伏，而房地产投资的快速增长、高档空置住宅的大量存在，更是引起了业界和政府部门有关人士的担心。针对当前房地产市场局部过热、供应结构不合理等问题，6月央行发布了旨在控制房产信贷过快增长的“121”文件，8月国务院又发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（以下简称“10号令”）。尤其是后者，对房地产供应结构、住房制度、土地供应、市场秩序等方面作出了明确指示，因而被称为继国务院“23号令”之后的又一个指导房改的新政策，其中，关于经济适用房的规定，因牵涉到经济适用房的未来命运，尤引起业界关注。
定位模糊
由于高企的房价和收入水平差距的存在，几乎没有人会怀疑政府不应该建经济适用房来解决部分中低收入家庭的住房需求。事实上，自1998年以来，经济适用房的建设规模一直在迅速扩大。以北京市为例，截至目前，包括新开工的经济适用房项目数已达到32个，遍布从二环到五环的各个方位，总建筑面积达到300万平方米。
业界部分人士对大规模建设经济适用房的质疑乃至否定，原因在于经济适用房建设过程中所出现的“既不经济，也不适用”的问题，主要表现为：一是面积过大；二是购买者错位；三是信用档案缺乏。
经济适用房的上述“名实不符”，使它并没有完全发挥纡解城镇中低收入家庭住房困难的作用，因而成了部分开发商攻击的靶子。
其实，经济适用房政策出台5年来遭遇的种种“尴尬”，根源在于其定位模糊。
按照经济适用房的字面意思来理解，它应该是政策性住房，带有政府保障的性质，也就是说，对那些买不起普通商品房的中低收入者，政府有义务满足他们基本的住房需求。因此，相对于同区位的普通商品房，经济适用房因带有政府补贴在内并实施着严格的政府指导性定价，从而具有明显的价格优势，其甫一推出，便受到了市场的热烈追捧，一直维持着供不应求的局面。
不过，5年前国家决定全面推进经济适用房建设，并不全是为了解决中等偏下收入家庭的住房需求，另一个原因是扩大内需，拉动经济增长的需要。因此，其有关政策的初衷就没有仅仅局限于社会保障体系的范畴之内。按照“23号文”的说法，始于1998年的经济适用房，是为完成“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”这一目标而推出的。也就是说，经济适用房是国家要发展的住房供应体系的主体。
正是这种政策定位上的模糊，使得经济适用房很难与商品房划地为限。作为政策性住房，经济适用房本应有一个数量的限制，不宜全面铺开，但一来因为中国的人口结构还不是橄榄型，中低收入家庭占了人口的70%-80%，二来国家把它作为经济增长的一个主要手段，因此，在实际建设中，经济适用房就注定了要在政策房与商品房之间摇摆。
事实上，据建设部政策研究中心的估算，由于实行土地行政划拨，税费减半、政府限价，经济适用住房比同地段商品房价格低15%到20%。在北京，这个水平体现为约500元—1000元。显然，政府救助中低收入者的政策目标并不能彻底实现；相反，开奔驰买豪华“经济适用房”的现象倒屡见不鲜。
另一方面，开发商负有销售经济适用房的权责，更加激化了经济适用房“商品房化”的倾向。因为，在开发商来看，如果严格执行国家开发经济适用房的政策，真正面向中低收入阶层，其利润（国家规定是3%）较之商品房又嫌太少。而对于政府来说，经济适用房的监管成本又太高它存在于经济适用房的立项、开发建设、销售乃至消费的各个环节，结果便造成经济适用房既不能满足真正的低收入者，又让政府患得患失。
可以说，政策的双重性使得目前的经济适用房很难规范运行。问题的本质就在这里。
回归本位
“10号令”使长期以来备受争议的经济适用房有了新的说法。
“10号令”的核心是将经济适用房“打回原形”，对其价格和户型面积提出规定，并纳入到社会保障体系，从而一改1998年以来大力发展经济适用房，建立以经济适用房为主的住房供应体系的方针。“10号令”还同时提出要“增加普通商品房供应”，“提高其在市场供应中的比例”。业内人士分析认为，这表示中国将压缩经济适用房的供应，其作为一种过渡性产品，将改变过去解决70%-80%城市居民住房的目标，而成为保障20%低收入者的政策性住宅。也就是说，作为政策性用房，经济适用房要回到纯粹的社会保障体系中来。
不过，要真正落实“10号令”的新方针，使经济适用房回归本位，需要改革现行的政府补贴政策，即从“补砖头”转到“补人头”上来。目前所流行的政府免收土地出让金，减免税费的做法，由于是补到了项目上，通过开发商销售项目得以体现，俗称“补砖头”，这种方法弊端很多。真正有效的办法应该是“补人头”，政府出面认真核实统计，核查谁属于真正的低收入者，谁有资格居住在经济适用房里，然后根据不同情况发放相应数额的补贴给这些人。由于有了补贴，低收入者就可以有钱去购置住房了。而开发商则不承担建设经济适用房的任务。总之，最终要将受惠人群限定为20%的家庭。
“补人头”的办法已于9月1日开始在江苏省南通市实行。据报道，南通的做法是：家庭年收入在3万元之内的都可以申请补贴，共有四个档次，最低的标准是45平方米，一般职工家庭为75平方米，中级职称以上为90平方米，高级职称是110平方米。也就是说，居住面积不够这四个标准的家庭，都可以在购房时享受这种现金补贴。用南通市房管局局长的话说，这个办法好就好在，“一是购房者拿到了现钱，最重要的是南通也不用再搞政府减免地价的经济适用房了。”
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”1000年前诗人杜甫发出了这样的呼吁。今天，对于中国这样一个发展中国家来说，要实现“居者有其屋”的目标，还是应当坚持把发展经济适用房和中低价商品房作为政府房产政策的重点。
（作者单位：中国经济体制改革研究会）
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