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撰文/郄永忠潘晓文
战后，日本经济获得迅速发展的一个重要原因就是有一个比较稳定的金融环境，而证券市场的稳定归功于被世人称为“护送船队”的日本金融监管体系。当日本经济发展从高速增长转为低速渐进以后，监管体制中消极的方面就上升为主要矛盾。它维持了现有金融机构的既得利益，达到避免金融机构倒闭从而实现稳定金融体系的目的，但它以牺牲效率为代价
，遏制了金融创新，其危害甚大。以致后来出现从“护送船队”到成立金融厅的监管模式的变化。在借鉴日本监管经验的基础上，考虑我国当前证券市场发展的实际情况，我们可以从中汲取经验教训，将严格实行市场准入管制与提高金融机构竞争力并举。
——编者按
伴随着战后日本经济的腾飞，被称为“护送船队”的日本金融监管体制在保障宏观经济稳定、对日本经济高速增长中做出过杰出贡献；但它也在日本泡沫经济的形成及其处理方面，阻碍了日本经济的健全发展。
从“护送船队”到金融厅的监管过渡
战后，日本经济获得迅速发展的一个重要原因就是有一个比较稳定的金融环境，而证券市场的稳定归功于证券监管的效果。所谓的“护送船队”的金融监管体系，是一个形象的比喻，形容战后日本金融体系犹如一只船队，政府的行政指导和各种金融监管措施都是为了保护这个船队的每一位成员不掉队，顺利到达“胜利的彼岸”。它将金融监管分为3阶段：即限制竞争的管制、防范经营风险的管制和对危难金融机构的救济。具体来说，对战后日本证券市场稳定发挥重要作用的监管措施主要有两种方式，也被称之为“两道防线”，即市场准入制度和证券买卖委托手续费管制。
在这两道防线中，主角是大藏省和日本银行。
作为监管的第一时间 监管大事件 实施原因和目的
1948年
模仿美国对证券业开业采取的登记制，日本金融当局制定新的《证券交易法》。
实施自由竞争和优胜劣汰的原则，促进证券市场发展，也造成了证券市场的不稳定。
1948年
日本模仿美国建立“证券交易委员会”。
负责对证券市场的监管机构，组织构成上隶属大藏省，名义上具有独立的权限。
1952年
“证券交易委员会”被解散，归并到大藏省的理财局，设立证券科。
日美签订《旧金山和约》，美国对日本占领时期结束。
1964年
日本政府将理财局下设的证券科升格为证券局，作为监管机构。
鉴于对证券市场监管的重要性的认识。
1968年
日本证券业的市场准入由登记制改为许可制，市场准入更加严格。
不合格业者难以进入市场，证券公司的数量相对稳定，没有出现战后初期把那样剧烈增减的现象。
1981年
日本政府对《银行法》进行全面修改。
允许银行经营附属业务、与公债有关的证券业务以及抵押公司债信托法和其他法律准许办理的业务，为银行开展证券业开了绿灯。
1992年
日本通过了对《证券交易法》的修改法案，设立了“证券交易等监督委员会”。设立该委员会的目的是“为了确保市场的公正性，从中立和客观的立场，监督市场规则的遵守状况。”委员会隶属于大藏省。
1993年
日本监管当局大幅提高了证券公司最低的资本金限额。
对不同地域和不同营业内容的申请者规定最低的资本金，以提高门槛。
1998年
由大藏省的金融检查和监督职能分离而新设立的金融监督厅正式挂牌开张。
(2000年改为金融厅)
改变过去由政府保护金融的传统做法，增加监管的透明度。标志着日本新金融监管模式的确立。
表1日本证券市场监管大事一览表
第一道防线，证券业的市场准入管制采取许可制，它限制了不合格业者进入市场，使得以价格剧烈波动为特征的证券市场相对稳定。日本证券业的市场准入由以前的登记制改为许可制，市场准入更加严格，避免了轻易退出市场的情况频繁发生，证券公司的数量相对稳定，没有出现战后初期那样剧烈增减的现象。从1970年到1996年的26年间，日本的证券公司基本稳定在270家至289家之间。这项监管举措极大地促进了日本证券市场的发展，为日本整个金融市场和经济的稳定发展乃至腾飞奠定了基础，使之成为全球主要的融资中心。
作为监管的第二道防线，日本监管当局又将委托手续费按照证券业中经营效率最低的现有经营机构的标准进行设定。使得进入市场的证券经营机构都能存活，不至于被“海水呛死”，对于稳定证券市场发挥了极其重要的作用。具体说，就是对不同地域和不同营业内容的申请者规定最低的资本金。日本监管当局在1993年大幅提高最低的资本金限额，对于证券交易所会员和不同经营承销业务的证券公司分别做出规定。除了规定最低的资本金以外，监管当局还把是否具备开展业务所需要的知识、经验和社会信誉以及是否会影响当地的金融秩序也作为发放证券公司营业许可证的其他两个条件。
在两道监管防线中需要提及的是，伴随日本经济的不断强大和证券市场国际化进程的加快，日本监管当局必然要把握外国证券公司对本国证券业者的冲击力度。在日本监管当局制订的《关于外国证券业者的法律》中，严格强调外国证券公司在日本设立的营业性分支机构，必须得到大藏大臣的批准。但除此之外，营业许可证的种类、业务的范围等与日本国内的证券公司基本没有太大区别。随着证券市场的发展和壮大，日本监管当局对实行综合银行制的国家证券业经营者和外国商业银行在日本设立的子公司实行开放。1985年11月，6家外国证券公司首次成为东京证券交易所正式会员。仅仅从1985年至1986年这一年内，到日本开分支机构或事务所的外国证券公司数量为1985年以前历年总和的2倍多。
日本金融监管当局设立的两道防线，使得进入市场的证券经营机构都能够生存，它对于稳定证券市场起到了关键作用，为日本金融市场尤其是证券市场走向国际化打下扎实的基础。虽说两道防线有上述优点，但也存在明显的缺陷。譬如，市场准入管制在限制不合理业者进入的同时，也保护了现有业者，使得现有业者免受外来新加入者的竞争威胁，整个证券行业缺乏活力和一定的市场竞争，证券市场一片死气沉沉。
在第二道防线中，日本监管当局发放营业许可证规定中的两条标准，是否具备开展业务所需要的知识、经验和社会信誉以及是否会影响当地的金融秩序，加强了官僚对证券市场的控制。一方面，行政官僚往往不是从市场规律出发而是从管理繁易的角度出发考虑问题；另一方面，行政官僚由于本身所具备的知识和能力有限，他们不是将市场管理好，而恰恰起到相反的作用。虽然通过实行许可制，排除了不具备资格的证券公司的开业，但是它也出现了负面效应。保护了现存的证券公司既得利益，而损害了证券市场优胜劣汰的竞争法则。从1968年实施许可制之后，除了一小部分外国证券公司以外，日本一直没有给国内的新证券公司发放过营业许可证。在1997年三洋证券公司关门之前再也没发生过证券公司倒闭的事例，而这种情况却被日本监管当局骄傲地称之为“监管得力所致”。基于这道防线中的负面因素，日本国内众多的专家学者认为，应该取消这条标准。但监管当局认为，取消这条标准将使新的从业大军大批进入市场，从而给市场带来混乱。结果，在1992年对证券改革中，日本监管当局继续保留该条，只是说明要尽量限制使用这条标准。
同样，委托手续费的费率是按照效率最低的现有经营机构的标准设置，而现有经营机构又是在不受新加入者竞争威胁的保护之下。因此，这两道防线是以限制竞争为代价取得市场稳定的，也就不可避免地存在保护落后、降低效率的消极作用。尤其在20世纪70年代日本经济处于复兴和高速发展时期，企业把对资金的需求和效率的追求视为企业生命的时候，而证券市场却严重滞后，致使大量企业只有通过银行等金融机构的间接金融方式来筹资，当时日本间接融资的比重高达87%，而同期美国只有47%。日本证券市场拽了经济高速增长的后腿。
在1998年金融体制改革前，大藏省是日本最高金融当局。大藏省不但主管金融行政事务，而且还掌握金融监管检查事务。大藏省银行局、证券局和金融检查部具体负责金融监管。日本金融监管内容主要有市场准入管制、分业管制、利率管制、资金流动管制等。
这种体制下，监管部门并不独立，很难对银行实施真正的监管。对保险、证券部门的监管也由检查部来执行。检查部在银行局属下，级别低，又不独立，很难发挥监管职能。日本银行和证券公司在泡沫经济时代，大量违规操作，乱用资金，暗箱操作，至使泡沫经济破裂后，银行的坏账推积如山，证券公司纷纷倒闭。1992年以后到亚洲金融危机后的1998年，日本的金融监管机构开始出现一些变化。首先对银行的监管职能不再隶属于银行局。原来隶属于银行局的检查部改为直属大臣官房的金融检查部。这样的隶属关系使监管机构能够摆脱银行局的行政干预和影响，有了相对独立性，但是其监管工作仍不能从大藏省的行政干预和影响下摆脱出来。
对证券的监管也一直是由检查部来执行，后来成立了证券交易监督委员会，归大藏省管辖，是自律性监管组织。对保险和证券的监管在金融检查部执行。至少比1992年是一个进步。因为1992年以前保险部和检查部都隶属于银行局。在这种组织结构下，检查部对同属于银行局下的同级的保险部的管辖范围是无法真正发挥出监管职能的。对自己上级的证券局的管辖范围也不好发挥监管作用。
1998年以后，日本才有了摆脱大藏省行政干预和影响，真正独立行使金融监管权力的监管机构--金融监督厅。由于亚洲金融危机影响到日本，至使银行坏账达100兆日元，证券公司和银行纷纷倒闭，日本金融系统出现激烈的动荡，金融秩序和安全受到极大威胁。这时日本金融业已到了非有独立监管机构以控制金融风险不可的地步。面对金融风险的威胁，日本联合执政的自民党、社民党和新党先驱早在1996年底就一致做出"关于金融行政机构改革"的决定。1997年3月联合政府提出了"金融监督厅设置法案"。6月在众、参两院通过。1998年6月金融监督厅开始在总理府直接管辖下开始运作。证券监督委员会也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年12月15日，旨在整顿金融秩序，重组金融组织，再造金融体系的金融再生委员会成立。大藏省金融监管职能则全部移交给金融再生委员会直辖的金融监督厅。
自金融监督厅成立以来，在金融风险的防范方面制定了一系列措施，主要有以下一些内容：
首先，对金融机构不良债权的核查与处理。金融监督厅成立后，最大限度地充实和强化了检查体制，准确地把握了金融机构的不良债权的实际情况，并提出了限期处理的指令。
其次，化解道德风险和系统风险管理。金融监督厅编制金融检查手册，要求金融机构自查，实施财务公开和外部监查制度。同时制定金融机构风险管理指导方针，按信用风险管理、市场关联风险管理、流动性风险管理、事务风险管理、体制风险管理等指导方针，要求金融机构进行自查。
再次，金融监督厅还引进了风险早期纠正措施。1998年4月开始参照巴塞尔协议的自本资本不低于8%的资本充足率条件，对银行风险管理提出具体要求：对自有资本比例低于4%的银行提出警告，令其提出改善计划，限期调整；对低于2%的银行，令其不得继续经营某些业务；对接近0%的银行勒令停业整顿。
第四，提高存款保险金率，保护投资者利益。为确保金融体系安全，金融监督厅成立后,在银行业方面提高了法定存款保险金率，由过去的0.012%提高到0.08%。金融厅在处理日本长期信用银行和日本债券信用银行的停业整顿时，就依法妥善保护了存款者利益。
另外,在证券业方面，设立了"投资者保护基金"。2001年4月前,将全额保护投资者的资产；2001年4月以后，每个投资者最高保护限额为1000万日元。在保险业方面则设立了"投保者保护机构"。2001年4月前，一旦保险公司破产，将全额从"投保者保护基金"中全额支付投保者的保险费；2001年4月以后将保证投保者90%的保险费。
日本监管模式变化的评价
总的看来，战后日本将促进经济增长和稳定金融秩序作为金融监管的最主要目标，实事求是地讲，“护送船队”的监管体制在战后很长一段时间内发挥了积极作用，尤其是对市场准入管制的效果，使得金融机构的数量不能任意增加，把超额利润保留在金融业内部，以维持现有金融机构垄断地位。为了优先向重点产业部门提供资金，在政策上压制直接金融市场的发展，将资金纳入间接金融渠道并人为地保持利率政策。在一定程度上支持了赶超欧美发达国家、实现经济高速增长的基本国策。
但将维持金融体系的稳定作为金融监管的主要出发点限制了竞争，与提倡自由竞争的市场经济相矛盾。在当时日本的超英赶美的目标下，限制竞争，保护了一部分集团的利益；同时，由于日本经济快速增长，使“馅饼”增大，当日本经济发展国策从高速增长转为低速渐进以后，监管体制中消极的方面就上升为主要矛盾。它维持了现有金融机构的既得利益，达到避免金融机构倒闭从而实现稳定金融体系的目的，但它以牺牲了效率，遏制了金融创新。经营机构的经营责任心和风险意识严重蜕化，这些机构的领导者变得懒惰而且循规蹈矩，难以适应竞争，尤其是在金融机构、技术等发生变革的时候，其危害甚大。由于大藏省“一手遮天”的金融行政体制成为腐败滋生的温床，其主要官员常被各金融机构视若神明，大藏省官员受贿丑闻频频曝光。
日本的金融大爆炸受英国金融服务法影响很大，在基本原则也就规定了保护投资者利益的公开原则。日本金融厅的成立也意味着日本国民第一次有了自己可以委托的代理人。单从这一点来说，日本的金融监管已经站在监管的新起点上。。
他山之石可以功玉
经济学家爱德华·J.凯恩就指出，“监管——放松监管——再监管”的循环是金融市场监管的辩证法。也就是说，政府监管效果如何受市场机制的限制。日本证券市场过去长期比较平稳发展与监管当局采用行政指导方法有关。从金融市场的游戏规则到市场参与者的行为规范都在监管之列，连金融服务的价格和金融机构的日常经营活动也由一只高高在上的“看得见的手”来操纵。监管会引起市场信号的扭曲，使理性监管所需要的信息对于监管者来说是无效的，增加金融体系的系统风险。具体来说就是，行政指导往往有贬低市场和投资者判断能力的弊害，它潜伏着缺乏市场基础和依赖政府官员人为因素的隐患。事实上，在日本经济高速增长时期，日本金融机构资金来源短缺，金融机构在权衡服从政府指导的利弊后，往往选择服从，所以监管当局的行政命令就易于贯彻。当金融机构的资金短缺得到缓解后，监管当局对经营机构的奖励意义逐步减缓之后，当局监管的效果就会大打折扣。
比照日本的情况，中国金融市场才刚刚开始发展，但有一点是相似的，那就是经济的高速增长与当时的日本的情况相仿。未来10年，中国经济将仍保持快速增长，中国在世界经济中的空间和地位将逐渐上升。因此，我国应注意防止市场准入过渡保护现有的金融机构，使之失去生存能力和竞争力，以免在外部环境发生巨变时就会无所适从。在严格实行市场准入管制的同时，也应根据经济市场化的进程和金融市场发育的客观需求，适度地增加金融机构的数量，提高金融机构的质地，加强金融机构之间的竞争力。
从日本经验看，在市场准入管制限制金融机构数量之后，分业监管又进一步限定现存金融机构的经营范围。分业监管在美国主要是作为防止“利益冲突”的手段而加以运用，在日本则更侧重于便利政府的统制。但分业管制会丧失“范围经济”的利益。因此，在适当时机，打破分业经营，实现混业经营已成为当代金融发展的潮流。目前WTO成员的金融体制均是三位一体的金融体制，而加入WTO的我国现行的仍是银行、证券和保险分业经营的金融制度。因此，我国现行的金融制度和国际金融制度无法与国际市场接轨。中国加入WTO后，全面的开放金融服务市场，对于资本单薄、互相调度资金空间有限以及专业人才分割、知识面较窄的国内银行、证券、保险公司而言，竞争形势相当严峻。随着混业经营必然成为现实的发展趋势，统一监管也将成为一种必然。
为了适应混业经营的要求，央行要积极构建市场化、国际化的中央银行的金融监管模式，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，更多地运用最新的信息技术进行非现场的金融监管。外部监管体系也应由过去的针对金融机构的监管转变为针对金融产品的监管，要建立一套跨市场的、连续性的、统一的功能型整体监管体系。未来10年，我国金融控股公司下属银行、证券、信托、保险、期货经营子公司，将分别受不同行业的监管当局监管。为避免出现监管真空，中国监管当局之间应建立合作和信息共享机制，并指定某一监管当局负责对控股公司母公司进行监管。这样，既实现了金融混业经营的最终目标，又能有效地控制了控股公司及其下属商业银行、证券、保险、信托和期货公司的风险。
为了有序地开放以迎接经济全球化的浪潮，中国应该以过渡性的态度对待某些过严的金融监管措施，渐进有序适度放松监管，但不是不管，尤其在监管之中要鞭策金融中介练好“内功”，健全内部管理制度和提高抗风险能力，随时调整监管的目标和方式，以适应经济发展的需求。
(作者：北京大学光华管理学院博士后、海通证券公司战略合作部经理）
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