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本报记者 田毅 见习记者 蒋明倬 北京报道
审计署一份调查报告显示，仅鞍山、济南、深圳三地，2000和2001年在审批、流转和国土专项资金使用方面就存在高达70亿元违规资金，并由此引发了国家五部委联合督察组对全国土地违规行为的查处。
“土地就是高压线，谁碰谁触电！”9月4日，鞍山市财政局一位处长向本报记者如此形容五部委联合督察组对土地违规的查处力度。
“其实这场关于土地秩序的大整顿在很大程度上缘起于审计署的一份审计报告，寥寥几页所披露的违规资金高达70个亿。”9月3日，五部委土地联合督察组第二批回京汇报的一位官员不经意间带出这样一句话。
据悉，这份名为《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》（以下简称《审计报告》）披露了审计署对鞍山、济南、深圳三市2000、2001年度土地使用的审批、流转和国土专项资金等的调查情况。
据该官员透露，1月中旬，时任国务院副总理的温家宝在这份报告上曾批示道：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人“寻租”的手段。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理。
此后，有关土地整顿的会议、文件的召开与出台只能用迅猛二字形容。
近5亿国土专项资金被挪用
《审计报告》显示，三城市挤占挪用国土专项资金的主要用途为建办公楼、借给企业经营、对外投资和平衡财政预算等，其数额高达4.55亿元。
济南市财政局2001年将1400万元国土专项资金拨付给舜耕山庄（为市政府接待单位）用于贵宾楼基建工程；鞍山市财政局2001年则将5860万元土地出让金用于弥补市级财政预算赤字。
除了直接挪用土地专项资金，低价出让国有土地使用权、违规减免地价也在三城市中有明显体现。据审计署调查，三城市两年间共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷（占同期出让国有土地总面积的..97％）减免和低于市价出让金额8.39亿元。
据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。
2001年8月，济南市政府在有多个意向用地者的情况下，既无招标拍卖，也未经地价评估，批准78.46公顷土地以每公顷803万元的价格协议出让给一房地产开发公司，而该地毗邻土地的市场价格为每公顷1500万元。
另外，少数单位违规减免地价情况也很突出。济南高科技技术产业开发区管理委员会擅自规定土地优惠政策，2000年7月违规减免某大学一示范基地项目土地出让金1306.44万元（应缴纳2106.44万元）。
欠缴缓缴国土专项资金58亿
《审计报告》还披露，截至2001年12月31日，三城市欠缴或地方政府批准缓缴应收未收的国土专项资金高达58.57亿元，国有土地潜在流失严重。
现实中的土地使用权“受让人”或有偿转让对象多为地产开发商，而这项一般占整体开发成本1／5至1／2的最大的支出，往往被地产开发商尽量减少或省去。
划拨土地使用权非法入市而导致国有土地收益流失是另外一种情形。审计署在三城市共查出159.13公顷划拨地在转让、出租或改变用途后不再属于划拨用地范围，但未补缴出让金。如济南市腊山民营工业园管理委员会，1998至2001年擅自将市政府划拨的47.09公顷土地使用权以1979.3万元协议出让给18家民营企业，并将已收取的852.03万元转让费用于建设办公楼、购买汽车；2001年8月，济南市某农业科技开发园在获准建设农业科研项目的5.46公顷划拨用地上，擅自改变项目用途建成室内游泳池、保龄球馆等娱乐设施且未补缴地价款。
越权审批超范围划拨土地在各地也是屡见不鲜。如某市政府为扶持一公司，2001年8月擅自将241.84公顷农用地（国有林地）作为“建设用地”划拨给该公司，由此该公司增加3.63亿元资产。
开发区圈地新狂潮
《审计报告》显示，各地普遍存在违规建立园、区，圈占土地的现象。
1998年以来，济南部分市县和企业擅自建立“科技园”、“大学城”和“农业示范园”等各类园区12个，圈占土地2799公顷，其中来办理集体土地征用手续的有2376公顷，占圈占总面积的84.89％，其中包括基本农田471公顷。审计调查还发现该市城乡结合部的131.34公顷集体土地未办理农用地转用手续。
某地一村分别以本村500亩和400亩地作为投资，擅自与开发商联合开发商业住宅。另一地建委则在2000年建设绿地广场为名占用一村87亩农田，而真实目的是建设高尔夫练习场。
一位参加了今年8月五部委联合督察组检查山东之行的官员告诉记者，山东省已撤并省以下批准设立的开发区101个。
“当有了政府权力对土地的低价征用、高价出让这一手法后，土地收益在一些地方甚至占到财政收入的近一半，成为‘第二财政’。这时地方政府肯定是没有理由不多设开发区的。”国家发展改革委员会宏观经济研究院国土开发所一位研究员直言道。
据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。
招拍挂之难
通过招标、拍卖、挂牌（业内简称“招拍挂”）出让国有土地使用权被喻为土地使用中的“阳光工程”。而由无偿、无限期、无流动的“三无”制度向有偿、有限期和在市场中流动的规则转变已是中国土地使用变革清晰的思路。于2002和2003年分别施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规定》已成为规范土地使用权进入市场的标志性文件。
国土资源部土地利用司一位官员向记者解释了两个法规的核心内容，“前者关键确立了商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须以‘招拍挂’方式出让。后者确立了以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。而如果同一地块有两个或者两个以上意向用地者竞争的，须以‘招拍挂’方式出让。两个文件还规定了一系列严格的信息与程序公开原则。”
市场配置土地的基础性作用最近两年加强较快。据国土资源部最新数字，今年上半年全国“招拍挂”出让土地使用权的面积占同期出让总面积的33.8％，而这一数字在去年为15％，上个世纪90年代则在2％－5％间。
不过土地使用权出让市场化程度各地高低大不相同。那位刚参加五部委土地联合督察组第二期检查回京的官员对记者说，这次检查发现经营性土地“招拍挂”出让还没有做到全覆盖，某省份至今仍有一半的市、县未建立“招拍挂”制度。
《审计报告》中也提出截至2001年底，三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2／3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。
《审计报告》还指出，一些地方政府在招商引资中违规竞相给予减免、降低地价等“优惠条件”。有些地方、部门的领导片面强调“办实事”、“快办事”而不严格按法定程序办事。
国家审计署一位不愿透露姓名的官员告诉记者，今年，审计署将对9个城市继续开展国土专项资金审计，审计重点在对经营性土地使用权“招拍挂”出让政策落实情况、土地出让金收支纳入财政管理情况和征用农村集体土地安置补偿情况等。
一级市场乱局
“比起现在颇受关注的由房地产开发商、银行、买房者构成的二级市场的风险，土地一级市场内的风险和危害更大，也更不易解决。当前中央控制房地产过热其实就是要整治两个风险最集中之处，一是银行信贷，二是土地供应。”国家发展改革委员会宏观经济研究院国土开发所那位研究员这样说。
计划经济下的土地没有市场可言，计划部门立项批地，土地管理行政部门拨地成为全部形式。作为另一个“极端”，完全市场化用地的模式人们一直在探讨。
记者得到的一份权威调研报告中大体勾画了理想的链条：垄断一级市场，放开二级市场。具体地，政府通过征用增量土地和收回、收购、置换目前大量存量土地两个办法建立自己的土地储备制度，进行统一规划、开发、储备，最后依据市场价格原则和公共服务原则将土地出让给市场。
不过处于过渡期的现实却远远没有这么“清纯”。根据有关法规，政府在土地一级市场的供应土地模式呈现“双轨制”：征用、划拨用地模式和土地使用权有偿出让模式。如果说前者完全是以公益事业为目标，后者以经营性为目标严格执行也还正常。不过现实是相当一部分划拨土地以各种形式逃避缴纳土地出让金非法入市，进而形成一个“隐性土地市场”，在这个市场内，不是价格而是权力成为决定性力量。其也直接扭曲了市场价格信号，阻碍了真正市场内“招拍挂”机制的进行。
于是市场上呈现的就是“多头供地”，除了“隐性土地市场”供给，还有划拨存量土地者直接通过补办手续、补缴土地出让金而向市场供地，还有近年大量出现的开发商直接与村、镇等级领导签定协议，违法占用农村耕地进行商品房等开发的土地。
一个北京的开发商曾声称，他可以绕过国家规定，从十大渠道拿到土地。包括：中央驻京单位、国有开发企业原划拨的土地；从各区县出来的土地；城市工业结构调整后的土地；各区“危改”土地等等。
开发商将从银行贷得的流动资金大多用于交纳土地出让金虽然已被央行121号文件禁止，但在采访中不少商业银行人士表示，为了争夺客户，就是明知道这个用途大多数时候也还是会放贷的。
土地储备新风险
土地出让金是不少政府眼中的香饽饽。截至2002年底，全国累计收取土地出让金7300亿元。在一些地方“卖地皮”甚至成了解决地方财政困难的生财之道。
目前土地出让金制度是由土地受让方根据土地性质管理部门的交款通知向指定银行的财政帐户缴纳。上个世纪90年代时，城市土地出让金按比例在中央地方间分成，但地方政府大多没有上缴，以至国务院曾在1993年出文追缴。由此可见地方政府建设与财力不足之压力。
“现在已经没有了中央地方分成，地方的积极性高了很多，那可是几乎不花成本的净赚啊！”财政部科研所一位研究员感慨道，“应该建立完备的城市规划机制，可在各级人大常委会设立城市建设规划委员会之类的专门机构，制定中长期城市用地规划，而不能允许像现在一些地方政府那么任意修改规划，甚至串通规划和开发商牟利。”
土地出让金以后将更多地在土地收购储备机构内运行。2001年国土资源部发布的《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》中正式提出，对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地、统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。
“除了初期财政注入少量启动资金外，我们的主要收购资金来自银行信贷。因为是政府下属机构，也还方便，但说实话如果储备的土地卖不到好价钱，那我们财政资金和银行资金的风险都相当大。”一个中型城市土地收购储备中心的负责人对记者说。
成立土地储备中心其实就是要在市场好的时候多供应，在市场不景气的时候，少供应。人民大学土地管理系主任叶建平在接受媒体采访时说，但现在最主要的问题是，政府成立的土地储备中心能否做到对整个市场的调控与配置，以及其控制市场的能力到底如何，资金保障情况如何，这些都是个未知数。
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