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继续实施积极财政政策的必要性，已在去年年末的中央经济工作会议和今年3月份的十届全国人大一次会议反复论证。在新一届政府的工作计划中，积极财政政策更被放到相当重要的位置。然而，今年上半年国民经济的各项统计数字公布之后，关于中国经济“过热”或“偏冷”的争论不绝于耳，进而又引发了所谓积极财政政策应当适时“退出”或继续“积极”的讨论。
应当说，至少在中国经济的走势真正明朗之前，轻言积极财政政策的适时“退出”或继续“积极”，都非妥当之举。当务之急是：根据变化的形势，在过去5年积极财政政策实践的基础上，将有关政策调整到“拉动需求加推动改革”并重的思路上来。
一
说起过去5年的积极财政政策成效，人们会列举国债投资在基础设施建设方面所取得的一系列骄人成就以及它对经济增长做出的直接贡献。诸如水利建设、生态环境建设、交通建设、城市基础设施建设、农村电网改造等，这几年都得到迅速发展，从而取得了拉动经济增长1.5、2、1.7、1.8和2个百分点的实绩。
事实上，启用积极财政政策的一个重要初衷，就是通过政府投资的拉动，刺激民间的消费和投资需求，恢复经济增长的内在秩序。但5年后，民间消费和投资需求，特别是前者还未真正活跃起来。甚至可以说，正是由于消费需求不足的拖累、潜在风险有所加大，需要对有关政策不断调整。
经济学界对城乡居民收入分配和消费心理状况的研究，表明了如下两个基本事实：
其一，尽管城乡居民收入的总体规模增加很多，增长速度很快，但分布很不均衡，而且越来越不均衡。由于货币收入不断向少数人集中，富有消费需求的人口袋里鲜有余钱，鲜有消费需求的人口袋里却富有余钱。收入分布和消费需求结构失衡，怎么会不导致城乡居民总体消费倾向的下降？
其二，虽然人们收入在增长，但现在和未来需要自己支付的项目也越来越多。与此同时，为数不少的人对于未来收入的预期又普遍倾向于看低。不确定的收支预期，再加上中国人的审慎传统，决定了生活在改革年代的人们，无论贫富，都不敢轻易花钱或放心花钱，而倾向于自行紧缩。
上述两个基本事实告诉我们，收入分配制度的不合理和人们对于制度预期的不确定性，导致政府在拉动消费需求方面效果不明显。
这又启示我们，在当前，刺激消费需求、有效拉动内需的根本出路，在于加快改革进程，尽快奠定市场经济的制度基础。只有收入分配关系理顺了，收入分配制度适应市场经济体制环境的要求了，收入分布与消费需求结构之间才会趋于均衡，城乡居民的总体消费倾向才会趋于合理并相应提升。只有未来的制度框架清晰了，收支预期比较确定了，人们才有可能放心地花钱、有理性地花钱。
二 在过去的20多年中，伴随着市场化改革的不断推进，中国财政已经积累下了扮演“铺路搭桥”角色的成功经验。
改革初期的主调是“放权让利”。
而在当时，能够且真正放出的权，主要是财政上的管理权。能够且真正让出的利，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。无论放权————比如实行“分灶吃饭”，以财政管理体制的改革为先导，调整中央和地方的分配关系，还是让利————比如对企业和居民实行大规模的减税，发放各种性质的补贴，事实上，都是着眼于以财政上的减收、增支为代价，来调动各方面的改革积极性，并为各项改革举措的出台创造条件。
在改革进入攻坚阶段、甚至走上制度创新之路以后，由具有改革里程碑意义的“利改税”，到作为改革驱动器的涉外税收制度和新型财务会计制度的建立；从主要着眼点在于收入一翼的1994年的财税改革，到包括收支两翼在内的整个财政运行机制的系统变革；由旨在规范政府收入行为及其机制的“费改税”、“税费改革”的启动，到与市场经济相适应的公共财政制度框架的构建等等，无不是财政在扮演“铺路搭桥”的角色。
一方面经济的持续快速增长需要以改革提供不竭的动力和源泉；另一方面，中国财政亦有着为启动和推进改革“铺路搭桥”的经验和传统，赋予积极财政政策以“推动改革”的重任，并且，从“推动改革”入手进一步“拉动内需”，也就成了题中之义。
比如，在“增债扩支”的过程中，每年1500亿元左右的增发国债收入，可以调整投向，将推动拟议进行或亟待进行的改革作为投向之一，使前者的运作为后者的顺利出台或目标到位“铺平道路”。
再如，在完善财税体制的进程中，财政收入或财政支出任何一翼的调整，或者，财政收支两翼的联动，都可同拟议进行或亟待进行的改革相联系，并可不惜以进一步加大国债发行规模的代价，为它们的顺利出台或目标到位“搭建桥梁”。
三 要延续以往成效，继续实施的积极财政政策必须调整思路。这种调整，概括起来，就是在继续着眼于以举债增支拉动内需的同时，引入“以改革促增长”新思路，实行“拉动内需”与“推动改革”并重。
一旦将这一思路延伸至操作层面，积极财政政策将获得一片新天地：抛开以往采用并有实效的拉动内需的举措不谈，诸如税制改革、社会保障制度改革、农村改革、税费改革等拟议进行或亟待进行的改革事项，都可基于推动改革思路而放入继续实施的积极财政政策棋盘，乘势而上。
这样做，并不意味着我们要重走“花钱买改革”的老路，而是在制度创新的旗帜下，将积极财政政策实践同整体经济体制改革巧妙地加以结合，从两者的联动中探求保持经济持续快速增长的大计。
这样做，也不意味着我们要为积极财政政策“重起炉灶”，而是根据变化了的形势，将短期的、旨在扩张需求的积极财政政策同长期的、致力于打造市场经济制度基础的经济体制改革有机地结合起来，在整个经济社会运行的大棋局中探寻保持经济持续快速增长的策略。文／高培勇
本栏主持人 孙 勇
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