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——关于大城市与小城镇发展争论引发的思考在新一轮城镇化浪潮中，许多省市都调整了自己的城镇化发展战略，即由过去的控制大城市规模，积极发展小城镇，变成了现在的大力推进特大城市和大城市建设。这种发展思路的悄然变化，是否意味着大城市比小城镇更有优势？为此，记者最近走访了许多专家、领导。他们认为，在对待大城市与小城镇的问题上不应厚此薄彼，而应以公平的方式促进不同等级城镇共同发展，也就是城镇能否做大做强要让市场说了算。
城镇能否做大做强要让市场说了算
长期以来，我国在制定城市化发展方针时均对大城市发展持消极态度。1980年，我国制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展基本方针；1989年颁布的《规划法》规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”，再次以法规的形式，强化了对大城市规模的控制政策。那时的城市化不是让农民转向现有的城市，而是要农民在发展乡镇企业的同时就地发展小城镇，即农村人口“离土不离乡”的模式。
以往这种中国特色的城市化发展战略，近年来遭到了质疑和动摇。不少人认为，它虽起到过重要的积极作用，但也使大城市发展严重滞后，城市现代化程度不高，市场中心的功能不突出，城市服务功能较弱。他们还认为，小城镇与大中城市的规模效益相比差距巨大。城市的集聚效益是以规模发展为特征的，大城市占地少、集聚效益高。从我国1994年城市用地按每平方公里创造的工业产值分析，中等城市为小城市的72倍，大城市是中等城市的1．6倍，特大城市又是大城市的6．4倍。
这种城市规模效益理论，忽视了行政等级下的城市管理体制对新兴的有活力的小城镇的剥夺，以至于人们经常疑问，为什么乡镇企业发展非常迅速的地方，农村面貌的改善远不如作为国有企业载体的中等城市。比如广东、浙江、江苏的县级市、地级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上是依赖以行政手段向下获取资源，因为在上个世纪80年代到上个世纪90年代，这些省份经济发展的主要活力和比重在县以下。深圳市所辖的布吉镇实际人口已达70多万，税收15个亿，早已达到内地中等城市的发展水平，但其建制、运作及返还的可用建设资金，还是在镇的水平上进行，就像一个迅速成长的孩子一样，身材变高大了，衣服却还是原来的，这怎能不束缚其健康成长。
一些专家指出，把过去城市化进程较慢的原因完全归结于发展小城镇有失公允。除了分散的农村工业化限制了农民向大城市的流动外，一个更重要的原因是城乡隔离体制的制约。农村剩余劳动力转移的内在冲动无法得到国家城市发展政策的认可，只能现实地落脚在小城镇。没有小城镇的发展，中国的城市化只能更加滞后，可以说，城市化滞后是受到“过度保护”的大中城市吸纳能力不足的产物。因此，鼓励发展大城市还是小城镇并不重要，重要的是由市场来决定生产要素的流动，也就是说城镇能否做大做强，让市场多一点“决定权”。
以公平的方式促进不同等级城镇共同发展
毫无疑问，大城市是先进生产力最集中、最活跃的地方，是经济、科技、人才的聚集中心，21世纪的国际竞争实际上是城市的竞争。当今世界，发达国家和地区的跨国公司集中在大城市，科技创新的人才集中在大城市，交通枢纽、金融中心、市场信息等也集中在大城市。因此，发展好大城市是我们重要的战略选择之一。
但是，鼓励发展大城市，并不排斥发展小城镇。与大城市相比，小城镇不仅有不同的功能定位，而且还有自己独特的优势。如果说大城市主要发展资金、技术密集型产业的话，小城镇则主要发展劳动密集型产业，它适应了我国劳动力丰富而资金短缺的国情，使劳力资源优势在很大程度上变成了小城镇的优势。1992年至1999年，我国具有国际竞争力的出口商品，主要集中在劳动密集型产业，主要是鞋帽伞、杂项制品、食品、革皮毛及箱包制品、纺织原料及制品、矿物原料制品和艺术品等7类。这些劳动密集产品，除了艺术品外，大多不是大城市生产的，而是小城镇生产的。
推进城市化的优先目标，是转移农村剩余劳动力，而不是提高城镇建设水平。在这方面小城镇更具优势，是农民实现低门槛就业的主要渠道。无论是苏南的纺织、针织，温州的皮鞋、服装、箱包、低压电器，还是珠江三角洲的服装、玩具、食品，都是以劳动密集产业为支柱。现在，跨省流动劳动力最多的地区：一是珠江三角洲，二是浙江。其中，多数劳动力是到小城镇的企业就业。到小城镇创业、就业好比是“小学升初中”，正因为上中学的比上大学的多，所以作为“初级阶段”的小城镇，在吸纳中小企业和农村劳动力转移中有着更大的发展空间。
目前的当务之急，是以公平的方式促进不同等级、规模的城镇共同发展，促进最有能力吸引就业、最富有活力的新兴小城镇的发育、成长和壮大。
城市化的进程是渐进的
当前一个值得注意的倾向是，无论是在理论界的研究还是在一部分地方政府的决策过程中，在推进城市化过程中，都有一种美好的预期：花园似的城市，可持续发展的环境和生态，高素质的人群，现代化的基础设施等等，认为只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。可是最容易被忘记的是中国的国情。去年全国农民人均纯收入仅2476元，搞那么高的进城门槛，广大农民进得了城吗？即使进得了城，也扎不下根。
原国务院体改办小城镇改革发展中心主任李铁认为，市场经济国家的城市化进程是渐进的，城市由小到大，由乱到治是必然的过程，很少跳跃式发展。上个世纪二三十年代的上海闸北棚户区，以及从照片上看到的老北京，都经过一个痛苦漫长的过程。即使我们现在看到中国沿海地区一些新兴的小城镇，在改革开放初期，也都相当程度地存在着脏乱差、环境污染和社会治安问题。她们正是适应了经济发展阶段的要求，才带动了各类生产要素的积聚和城镇规模的迅速崛起。环境污染问题不光小城镇有，大城市也有，关键是要采取合理有效的措施来加以控制和治理。近年来，许多地方在工业化起步阶段就与城镇化同步考虑、同步发展，不失时机地在小城镇中开辟工业发展小区，把乡村工业集中到小城镇里兴办，实现社会资源的集约经营，从而减少浪费，提高了社会资源的利用率。
大城市与小城镇具有不同的功能定位，各有各的优势，谁也取代不了谁，只有相互间协调发展，才能更好地促进经济发展。 作者：包永辉周放作者单位：经济参考报文章来源：经济参考报发布日期：2003-9-8星 级：
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