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治一治城市建设的“虚脱症”——写在《首都机场：停得了飞机停不了车》报道告一段落时 2003.09.07 08:00:00经济日报[ 1 版]
耗资数亿元、甚至数十亿元的机场，一天只有几个人乘飞机；在相对狭小的区域内，一方面是道路、港口、机场争相上马，另一方面同一区域内已有的这些基础设施利用率严重不足；每到一个城市，几乎都能看到似曾相识的情景。这一个个徒有虚名先天不足的项目，
像一块块伤疤，揭示出我国一些城市基础设施建设存在的严重疾症。
“虚脱症”带来的“硬伤”
有识之士把上述现象叫做城市建设的“虚脱症”，所谓“虚”，就是投资中的虚火，只顾投资量的增加，而不顾投资的质和能产生的效果；所谓“脱”就是在城市建设和管理中脱离人民需要，脱离实际。
《中国城市竞争力报告》的主编倪鹏飞对记者表达了对当前我国城市建设方面存在问题的担忧。他说：“当前，我国城市基础设施虽然投资很大，但效率很低，许多工程并没发挥出预想作用，这说明，我们投资的质量、方向有问题。”
中国社科院城市发展与环境中心的刘治彦主任说：“我们现在的城市基础设施建设和管理似乎很少考虑老百姓需要。以交通为例，为什么堵塞，怎样改进才能解决，需要多少投入，需要什么样的管理方式，这是需要向老百姓征求意见的，但很少有地方政府做过认真的调研。”
刘治彦还说：“现在城市建设中存在着严重的管理问题。如，一项投资发挥了多大效益，这项投资是不是用到了刀刃上，很少有人过问。”
专家分析认为，中国现阶段的城市化，要靠政府驱动，但更多的是资本驱动。如果城市建设资金操作科学合理，可以提升城市价值，城市自身发展可实现良性循环。如果基础设施重复建设，或投资基础设施过度，超过了城市的负担力，不但不能创造价值，甚至可能“破产”。
一个城市不管它怎么进行城市基础设施建设，不管它在短期内搞得怎样热火朝天，但从长期看，城市的建设要讲效率，讲效益。所谓的效率就是说城市建设要能真正为改善城市投资环境，产业发展环境，人居环境提供支持，城市基础设施建设成不成功的关键因素是这个城市最终能不能通过城市建设培养出自己的魅力、吸引力和竞争力。
但是，我们现在看到的众多城市建设项目似乎停留在了为建设而建设，为投资而投资的怪圈中。其中不少工程是脱离实际，劳民伤财的形象工程、政绩工程。这些工程的特点往往是工程大，投资多，成本和收益不对称，短期收益和长期效益不对称，往往是项目投产之日，就是亏本之时，给后人留下严重的后遗症。
“虚脱症”从何而来
在我国城市化进程正在起飞的时刻，大力增强基础设施投入，增强城市发展的后劲是无可厚非的，但是，如果大规模投资仅仅被用来建设城市的形象工程、为眼前的GDP增长提供“数据”，为地方官员的“政绩”添光彩，那么，这样大规模的投资将是和人民的需要背道而驰的。
不少专家分析认为，城市基础设施的盲目重复建设在很大程度上是计划经济遗留的弊端。由于基础设施项目的竞争并不充分，使得港口、机场、道路等设施建成后利用率低下，竞争力不强。此外，由国家审批，以行政力量制定建设规划，给周边地区的发展造成一定的挤压，引起多米诺骨牌效应，基础设施建设一拥而上的结果难以避免。
另一方面近些年来改革的一个基本的趋势是地方政府拥有了更大的自主权，包括投资决策权。中央在一定程度上对地方投资的失控也是不可避免的。由于财政包干及行政区划和经济区划的矛盾，许多行政区都想自成一体，都设计自己的一二三产业，你有啥，我有啥。有的领导围绕自己的政绩来经营狭隘的地方主义。 地方基础设施盲目投资还和一些地方政府对经济增长率的偏好有关。引起各地相互攀比，其结果是重复建设越来越多。
倪鹏飞说：“基础设施投资过猛的势头在去年就已经出现了，但是今年的势头更加猛烈，事实上，我们已经发现，在一些城市，基础设施对它整体竞争力的贡献是负的，这有两种原因，一种是基础设施建设滞后，一种是过于超前，大规模建设带来了负担，在大部分城市，主要原因是过于超前了。”
他还说：“投资基础设施，对于地方政府来说能获得多方面的好处，一方面能带来GDP增长，另一方面还能带来政绩，但是这种单纯为了追求GDP和政绩的基础设施投资对当地的发展是不利的。基础设施的投资和经济发展要协调起来，过于超前或者滞后都不利。”
“虚脱症”该彻底治治了
“城市应该是每天生活在城市里的老百姓的城市”刘治彦不无感慨的说，“但是我们现在的城市建设征求过老百姓的意见了吗？城市建设的得失有没有向老百姓解释过？事实上，在很多城市，还没有。”
对于如何提高我们的城市基础设施投资、管理水平，刘治彦提出的第一条就是要充分考虑百姓的需求，城市建设要以人为本。他说：“这里的以人为本主要是讲从规划到建设到管理都应该引入监督机制，主要是来自市民的监督，监督投资的效率，监督城市建设所取得的效果。”
他说：“城市建设的事前监督一定要加强，采用公用设施建设公示制度将使得民众获得监督的机会。在这方面深圳已经开始实行了，对于城市建设的项目，在事前，把规划和计划向公众公示，征求意见，这就创造出了公众参与的机制。”
刘治彦还建议，重新设计地方政府考核体制，因地制宜的设计考核指标和体系，比如说，对于西部12省区就要多考虑生态建设，为整体发展提供生态、环境支持，而不能单纯考虑GDP的增长。
对于城市基础设施建设的监督，要引入民众的参与，而对于这些设施的运营管理呢？专家分析认为现在城市基础设施低效率运营和管理的原因在于各地的地方市政企业处于垄断地位，和政府还有着理不清，剪还乱的各种关系，致使他们没有动力去提高管理和运营水平。
针对这种情况，我们一方面要加快市政公用企业的现代企业制度的建立，对其进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度，构建一套有效的激励和约束机制；另一方面要在各个环节上引入竞争机制，这些环节包括规划、设计、投资、建设、管理和运营，从外部给现在的“市政公司”们增加改进效率的动力。
但在引入竞争的同时，政府要加强服务和监管功能，创造和维护公开公平的社会经济环境。这里的服务主要是说政府要能提供比较充分的市场信息，减少信息不对称现象；而监管则主要是对一些具有自然垄断特性的企业而言的。
李东序认为，主要应该加强推行各类特许经营制度和委托代理制度，对各类经营者实行契约管理；要通过明晰的合同，确定市政公用行业经营者的权利、责任、义务以及必须达到的社会目标；要按照国际惯例，在不违反商业原则和道德的情况下，客观考核和评价企业的成本和收益，公示有关信息；在竞争的环境下，鼓励企业通过提高管理水平以及采用先进和合理技术为市民提供高质量的服务。
张宇燕教授认为，在推行特许经营时，关键在于公开、透明和无歧视，同时，还要加强租价管制，通常采取的是限价办法。
张宇燕还表示，竞争者参与并取得基础设施经营权，实施公用事业民营，最好能够通过一个公开的竞争过程。即，先由政府在当地发布公告，提出参与条件，做出相关承诺，然后由几家私人企业来投标竞标，最后由专家学者、社会知名人士、政府官员、企业界人士组成的评审委员会开标发标，由公正机构做出公正。
《首都机场：停得了飞机停不了车》的报道暂时告一段落了，但我们对于城市建设中种种倾向的关注，对于事关百姓工作生活的种种现象的关注，永远不会结束。作者:杨国民 刘溟资料来源:经济日报【上一条】【下一条】身体力行三个代表·一线新闻昔日亏损户 今成排头兵大庆石化前八月实现利润5.4亿元[关闭]为了保证准确阅读经济日报网络版，请将中文平台字库设为国标扩展码（GBK）建议用IE4.0 以上版本 800 x 600屏幕分辨率浏览。经济日报社，未经授权禁止复制或建立镜像。
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