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·法治中国·
刘泽华
缺乏反洗钱立法，给正确界定洗钱、金融监管部门开展反洗钱监管以及金融机构和客户配合反洗钱工作均带来不便，不利于我国法律制度进一步与国际接轨、为国际反洗钱司法
合作奠定法律基础。
8月底，十届全国人大常委会召开第四次会议，对《银行业监督管理法草案》、《中国人民银行法修正案草案》和《商业银行法修正案草案》进行了初步审议。会议希望法律委员会认真研究和吸收大家的意见和建议，继续开展调查研究，对法律草案细细推敲，把这三个草案修改得更好，以尽快出台。
仔细推敲三个银行法律草案，的确深感本次银行法修改，银行界所期待完善银行法空白的诸多内容，还没有受到足够重视。例如反洗钱问题，没有在这三个法律草案中得到体现，应引起立法者的必要关注。
金融机构反洗钱应有法可依
目前，我国只有1997年修改的刑法对惩治洗钱犯罪有法律规定，而在预防洗钱的法律或行政性法规方面，迄今为止无一部专门针对洗钱的《反洗钱法》或《反洗钱条例》。《商业银行法》、《保险法》等作为规范有关金融机构经营行为的主体法律，却没有预防洗钱的任何条款，商业银行等金融机构履行反洗钱职责无法可依。
即便是今年初人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》等三个专门反洗钱办法，实质为行政规章，不属于法律法规范畴，层次较低，效力不高，适用范围窄。缺乏反洗钱立法，给正确界定洗钱、金融监管部门开展反洗钱监管以及金融机构和客户配合反洗钱工作均带来不便，不利于我国法律制度进一步与国际接轨、为国际反洗钱司法合作奠定法律基础，也无助于金融改革的健康发展、避免洗钱对我国的金融市场带来不良影响。
值得一提的是，目前银行按央行反洗钱规定执行大额、可疑交易报告制度，在未经客户同意的情况下，将客户交易信息报告给央行和外汇管理部门，视交易性质报公安司法部门，与我国《商业银行法》确定的银行为客户保密原则相冲突。我国没有法律规定为了反洗钱，银行可以不经客户同意向有关部门报告客户交易信息。相反，我国《宪法》、《商业银行法》和《储蓄管理条例》等法律法规规定，个人和单位存款，不仅其合法所有权受法律保护，而且银行负有为储户保密的义务。银行及其工作人员不得违反上述对客户权利的保护性规定。否则，要受到相应的处罚。因此，要切实防止洗钱，使金融机构反洗钱有法可依，必须在法律的层面上打破金融机构为客户保密原则的严格要求。从国外立法看，许多国家为反洗钱首先从立法上确定了为客户严守秘密的例外原则。在当前统一的《反洗钱法》还不能很快出台的情况下，我们建议在修改三个银行法律时，应尽快将有关金融机构反洗钱内容加进去。
明确央行和银监会反洗钱金融监管关系
今年初央行发布的《金融机构反洗钱规定》明确人民银行是金融机构反洗钱的监督管理机关。银监会成立后，人民银行宏观调控与金融监管合一的管理模式正式结束，我国反洗钱金融监管在新的金融框架下，央行的反洗钱监管职能何去何从，《人民银行法草案》和《银行业监督管理法草案》却未涉及，似乎有意无意遗漏。我认为，这次银行法修改不能回避这个现实的重大法律问题，应作出明确规定。
从国际反洗钱立法来看，在央行执行货币政策和金融监管职能合一的国家，反洗钱金融监管一般由央行履行；当金融监管当局与央行分设后，对金融机构反洗钱的监管职能一般集中在金融监管当局而非央行，如英国和日本；美国较为特殊，1999年通过《金融现代化法案》，打通金融综合监管的法律障碍，将金融监管职能都并入到美联储中，美联储除了履行央行职能外，也负责制订银行业的反洗钱办法和监督条例，对银行执行反洗钱的情况进行监督，并对违规银行进行处罚。但美国反洗钱金融监管还由多家政府机构如财政部货币金融局等担负，形成美国式反洗钱金融监管模式。
在金融监管与央行职能分设的新形势下，我国反洗钱金融监管的职能由谁承担，在理论界和银行业莫衷一是。有学者认为，洗钱让黑钱进入正常的流通领域，有可能造成货币量增加的假象，导致宏观决策走偏，大量黑钱洗白后转移对利率和汇率也可能产生冲击，央行有责任进行监控。有人认为，就反洗钱的工作方法来看，反洗钱与货币政策联系不大，对反洗钱的防控需要渗透到银行各个业务的监管，银监会负责反洗钱金融监管比较妥当。
我认为，洗钱对宏观经济和微观经济都会产生负面影响，与央行和银监会的职责均有密切关系。在宏观经济方面，在新兴市场国家，洗钱数额有可能大于政府预算，从而导致政府经济政策失控。洗钱本质上具有不可预测性，使货币需求莫名其妙的变化以及国际资本流动、利率和汇率更加不稳定。在微观经济方面，大量黑钱在金融机构间无序流动，造成资金流动问题和挤兑，洗钱直接损害金融机构的安全及声誉。
在立法上，我国金融业反洗钱必须要从宏观和微观角度出发，反洗钱金融监管整体要着眼于宏观经济政策、货币政策监管和金融机构微观操作监督管理上，不能简单地将反洗钱监管工作一刀切划归央行或银监会，应建立以央行为牵头机构，三大金融监管机构分业监管的具有中国特色的反洗钱金融监管模式。央行从金融宏观管
理的角度，要将政策调节于整个金融市场，负责制订整个金融业反洗钱的政策措施和提出立法建议，集中力量研究整个金融市场反洗钱全局性工作，负责建立我国统一的金融情报中心，全面协调、指导和监督三大金融监管机构反洗钱工作，而不直接监管各金融机构的反洗钱工作；银监会、保监会和证监会应将反洗钱监管重点分别放在对银行业、保险业和证券业反洗钱操作层面上，突出实施和现场监督检查，按照央行反洗钱要求，检查金融机构执行反洗钱法律法规情况，评价金融机构反洗钱内控制度建设，调查处理金融机构参与洗钱的案件，对金融机构违反反洗钱职责进行处罚。
作者单位：西安交通大学经济与金融学院
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