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张国云
重复建设问题严重
最近，国家破天荒地为重复建设亮出“黄牌”：高新技术开发区、经济开发园区等早已过多、过滥。据对24个省区市的初步调查，各种开发园区的类型达30多种，数量3500多个
，规划面积3．6万平方公里，超过了现有城市建设用地总量。在一些省会城市或稍大一些的城市，往往出现五、六个开园区，开发区面积也从1平方公里、几平方公里扩张到现在的十几、二十几平方公里。有个省的各类园区和开发区多达800个；盲目兴建的各类开发区中，有的以发展高技术产业等多种名目低价或无偿出让土地，侵害农民利益，自行减免税费，使产业趋同化加剧。“长三角”地区15个城市“十五”规划中排在前四位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达70％。
上半年，我国冶金、纺织投资分别增长1．3倍和1．1倍，机械、有色金属、化工、轻工等的投资增长也超过了50％。增长势头再如此迅猛地发展下去，势必加剧这些行业产品供大于求的矛盾。具体说来，电解铝产能已达510万吨，去年实际产量435万吨，电解铝产量已出现供过于求的局面，却还有十多个省仍在大上电解铝项目，目前开工在建和近期拟建的还有260万吨；全国钢铁行业一季度固定资产投资同比增长了150％，但低水平的重复建设无法满足汽车及家电等行业对于高附加值钢材的需要。
我国的汽车整车制造企业已达100多家，全国有27个省市生产汽车，17个省市生产轿车，23个省市已建成轿车生产线；此外全国还有近20家民营企业进军汽车整车生产，目前全国汽车产能已达550万辆以上，轿车产能已达250万辆以上，已高于市场容量，而且投资分散、研发不足，有人认为不到两年汽车业就将开始出现产能过剩和价格大降的困境。
如此等等，其实对重复建设我们只要从全局的、动态的、市场等角度来观察，并不难发现，对那些不必要的或不合理的建设引发的虚假繁荣，都应视为重复建设。
需求不足—扩大投资—重复建设—竞争淘汰，这是市场经济的一般规律，因此应由市场供求来决定投资，但值得关注的是，目前许多非市场因素介入其中，不少的地方政府图短期政绩，招商引资和兴办企业饥不择食，使引资变成“引低”（如低小散差企业），招商变成“招污”（如污染严重的企业）；还有的把全民招商引资作为考核指标，层层下达，人人有份；更有甚者，将前几年国家明文关停并转的“五小”企业，重新发展起来。
不合理的重复建设增加了我国的资源压力。今年夏天电力紧张，和高耗能产业的重复建设不无关系，以用电大户电解铝行业为例，国际电解铝厂平均规模在20万吨左右，我国不到3万吨，而企业数量却超过国外所有电解铝企业数，企业多、规模小，每吨耗电高达1．5万千瓦时，而且全国仍有110万吨产能使用技术落后、耗电高的生产线，对电力资源的耗费十分巨大，同时电费也加重了企业成本负担。盲目扩大电解铝生产能力，既导致产业结构不合理，引发恶性竞争，也加剧了氧化铝原料和电力供应不足的矛盾，使这些企业的长期发展危机重重。
不合理重复建设潜在的金融风险和财政风险也很大。房地产项目60％靠信贷资金，其他新建项目也多为银行贷款，不少地方政府直接参与贷款担保，银行无独立的选择权，投资项目的利润率难以保证，甚至一些企业还会亏损。这样，银行贷款无法收回，造成新的呆坏账，其比例过大，又将影响将来国民经济的健康发展。
重复建设与体制因素有关
一边供过于求，另一边却仍在加大供应；一边是设备闲置，另一边依然大上新项目。长期以来，人们对此争议和分歧很大，这也是重复建设难以根治的原因之一。
各地为何热衷于搞重复建设？人们并非不知道它的恶果，谁都明白，总量失衡、市场扭曲、结构雷同，千军万马挤独木桥，其后果只会蛋打鸡飞、资源浪费、效益低下。像近三年间，中央三令五申要求关停小玻璃厂、淘汰落后生产能力，但各地竟先后冒出39条新建成投产、在建和筹建的浮法玻璃生产线，全部建成后将新增产量6800万重箱，而几年间仅淘汰3000多万重箱。类似情况在电解铝、水泥、聚脂、电力、冶金等行业比比皆是。重复建设已成为“中国经济发展所面临的最为突出的一个问题”。
其实，从中央到地方，没有哪位官员不反对搞重复建设。但是，由于官员所处的位置不同，看问题的角度就不一样。一些投资项目，在全国大盘子中属重复建设，到了省里可能就是“独生子”。同样，省里被认定为重复建设的项目，到地、县就不被认同。由于制止重复建设，大家的眼睛只习惯盯住别人。什么最赚钱，最好别人别搞，让其独家经营。所以，成天打着小算盘的地方，重复建设自然泛滥成灾。
近年来，重复建设之所以逆流而上，说穿了是一个体制问题，是体制背后的部门利益作怪。如南方某地民间投资数千万元，造了一座城市桥梁，通过收费解决还贷问题，效益一直不错。当地一家交通部门对此垂涎三尺，恰好碰上投资一条过往快速通道。本可以此桥作连结线，结果该交通部门通不过，另起炉灶，在此桥上游几百米处，投资上亿元资金造新桥，还美其名为一种正当竞争，最后落得两败俱伤结局。又如，当上游产品价格偏低，下游产品价格偏高的情况下，地方和企业都乐于争上价高利大的项目；在银行实行市场化后，银行贷款普遍实行向利润大、回收期短的项目倾斜，但又不能视为悖理行为。此外，还有另一类现象，如财政连吃饭都难以解决的四川天全县，若将目前办起的19户“五小”企业全部砍掉，全县财政收入将减少2／3，这个窟窿由谁来补？诸如此类，都是经济利益刚性在现行体制下的一种异常反映，从而加剧了重复建设的普遍化和严重化。
地方搞重复建设，在很大程度上，又与我们现行的财政体制相关。90年代中期以来，我国财政体制改革，实行分税制。中央和地方，以事权定财政，对各自收入做了明确划分。尤其增值税作为中央与地方的共享税，地方为了确保财源，唯有千方百计多上项目，才能获取更多的财政收入。难怪目前地方官员有句口头禅：搞经济，不能没有项目；搞项目，不能没有重点项目。因为谁都明白，人家上项目，你不上，成了人家的销售地，就意味着自己肥水外流。笔者认为各种家用电器生产线，以及难以形成规模效益的汽车生产线，都是在这样的背景下出笼的。加之，目前投资信息导向不力，投资项目多头审批，投资责任制不落实，以及基本建设与技术改造项目政策存在偏差，人们为了享受优惠政策，通常又学会打着技改的旗号，去搞新的重复建设。
发挥市场作用治理重复建设
看来，我国仅靠行政命令已无法有效制止重复建设。特别是中央一级管理部门想通过审批来严格集权，以此防止重复建设，已彻底失灵。随着市场经济发展和加入ＷＴＯ，必须发挥市场“看不见的手”的作用，才是一种现实的最佳选择。
这就要求规范政府行为、理顺政府和企业的关系。政府部门注意加强对经济运行的宏观调控，制定行业规划和产业政策，及时发布行业市场供求和投资信息，加强对社会投资的引导，避免和防止重复建设。一要加大政府在信息引导、政策扶持、法制规范方面的作用。国务院将相继制定能源、重要原材料、汽车、重点城市轨道交通等方面的规划和产业政策，建立行业信息定期发布制度，及时公布相关行业市场供求和在建能力的情况，引导地方和企业的投资方向。二要把经济手段与市场调节紧密结合，要减少政府对经营性活动的参与，努力创造一个有利于公平竞争的市场环境。三要严格执法，加强对企业投资行为的监督和检查，加强信贷管理，商业银行和宏观调控部门要密切配合和协调，规范审贷程序，强化信贷审核，对高档房地产项目和能耗高、污染重、安全条件差、技术水平低的企业，从严控制贷款，彻底改变目前投资部门对项目“只管生不管养”的问题。
重复建设既然来源于利益驱动，防止重复建设还应因势“利”导。比如在国家财政还没有完全转为公共财政，政府还在源源不断地向竞争性行业投资的时候，就应不失时机改革现行税种，把向企业征收的增值税，改为在产品最终消费地，向消费者征收消费税。这样最大的好处，可以制止各地竞相去争上新项目，搞新的重复建设。与此同时，从投资角度看，由于生产型增值税，对其购进的固定资产不允许扣除，使其扣除范围小，税基高，不利于促进企业投资积极性，而消费型增值税的课税对象是新增价值中用于消费的部分，具有扣除广、税基小的特点，有利于调动民间投资积极性。尤其在当前内需不足，税收保持较快增长的背景下，加快增值税由生产型向消费型转变，有利于刺激民间投资，促进资本和技术密集型企业的发展。
防止低水平重复建设，应严格市场准入制度，抓紧制度并完善行业准入的技术、质量、环保、安全、能耗等标准，严格执行相关法律法规。各地要对已经出现盲目投资和低水平重复建设的行业进行在建项目的清理，对无生产许可证、质量低劣、污染严重、危害人民健康的企业，要坚决依法淘汰和关闭。此外，还要实行最严格的土地保护制度。
还需说明的是，目前重复建设已不是孤立的或一时的现象，已成为市场经济条件下一项长期艰巨的工作，需要政府、企业、银行、行业协会和社会各方齐抓共管，从多方面进行综合治理。只有从理念上、体制上、政策上到位，我们才能从根本上杜绝重复建设，防止虚假繁荣和泡沫经济的发生。
（作者单位：浙江省发展计划委员会）
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