打造市场经济法律体系中国立法掀起新浪潮(图)

戴秀珍　绘　　编者按：夏末秋初，一场中国法律的修立浪潮以温暖而强大的态势拍岸。这是在“法治中国”的概念下，构建市场经济法律体系的动作；也是在经济调节方式尽其所用时，保障市场公平公正、规范有序地运行的实际需要。此次修法浪潮视野开阔，宪法行政法系列、民商经济法系列、社会法系列等等齐头并进。本期法律评论特别关注民商、经济法律部分的修立，刊载了诸多参与立法的专家学者对部分将要修立和正在修立的法律的探究和点评，以期更加深入这场浪潮。其中显示了目前的不少分歧，我们认为争议和讨论是必要和有益的，因为任何一部好的法律，正是诞生于不断的争议和讨论之中，正是这种磨砺使最后的法律产品经得起“用”。

　　要建立市场经济法律体系，一定要搞清楚国家权力和私权利、国家意志与当事人意志的关系。这个关系解决不好，同样一个法律就会产生不同效果。

　　目前立法中有一个急需解决的突出问题：现存大量的法律之间冲突比较多，整个法律体系不统一。

　　我们一些急需制定、修订的行政法，与市场经济体制的建立同样是息息相关，甚至比某些民商经济法律更能起到维护公平交易、平等竞争的作用。

　　本报记者　段　文

　　北京报道

　　8月22－27日，十届全国人大常委会第四次会议在人民大会堂举行，行政许可法、商业银行监管法、中国人民银行法（修改）、商业银行法（修改）等几部倍受社会关注的法律草案被提交审议。

　　同一时间内，在距人民大会堂不远的北京西苑饭店，中国证监会正召开为期一天半（25－26日）的证券法修订研讨会，全国人大财经委副主任委员、证券法修改领导组组长周正庆在会上透露，证券法（修改）草案将于今年12月初提交全国人大一审。

　　根据今年6月底公布的全国人大常委会本年度立法计划，物权法、破产法、证券投资基金法等三部法律草案也将在今年内提交全国人大审议。

　　此外，据一些专家透露，一系列重要的民商经济法律草案将被列入本届全国人大的五年立法规划。

　　“我从未像现在这样迫切感觉到自己的法律知识面临一次系统更新。”北京一位从事经济法律业务的律师半开玩笑地告诉记者，“我感觉一场民商经济法律改革风暴即将开始。”

　　大规模立法的均衡视野

　　“本届人大的立法任务是很重要的。”8月26日，负责协调起草立法计划和规划的全国人大常委会秘书处秘书组组长王培英，接受本报记者专访时透露，十届全国人大常委会的五年立法规划将于今年10月印发常委会第五次会议。本届人大任期内的目标是“基本形成中国特色社会主义法律体系”，重点是“提高立法质量”。

　　王培英告诉记者，党的16大报告提出的目标是“到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”

　　而构成这一法律体系的基本法律大约有170多部，到目前为止已经完成了130多部，要基本形成这一法律体系，还需新制定30至40部。

　　“制定新法的同时，修改旧法的工作也非常重要。”王培英告诉记者，上一届人大提出了“修改法律同制定法律同等重要”的思路。经过统计，九届人大总计通过75部法律，其中新制定的为35部，修改的为40部，这是一届人大立法工作中，首次出现修改的法律多于新制定的的情况。

　　北京大学立法学研究中心博士、中央党校政法部副教授封丽霞接受记者采访时指出，立法是中国这二十多年来的法治建设的“排头兵”，主要是解决一个“无法可依”的问题：从上个世纪七十年代末开始，中国恢复法制，大量填补空白的法律应运而生；到上个世纪九十年代初，中国向市场经济体制转轨，一系列为建立现代企业、金融、证券制度而制定的法律又纷纷出台。但这两个阶段立法的科学性、系统性是不够的。进入新世纪以来，随着中国加入WTO履行入世承诺，以及按照十六大报告“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量”的要求，中国立法工作也开始了由追求法律数量向突出法律质量的转变。

　　据记者了解，在并重法律数量与质量之外，立法机关同样关系法律体系的平衡发展。基于社会发展与经济高速发展相协调的需要，此次大规模修立在关注民商经济法修立的同时，也给予了社会类法律一定的关注，意在真正打造一个健全而非偏颇的市场经济法律体系。

　　民商经济法全面修立

　　王培英告诉记者，十届全国人大常委会在十届全国人大一次会议刚刚结束，就开始了五年立法规划的研究和起草工作。经过统计，十届全国人大一次会议上，代表们总共提出立法议案338件，涉及132个法律的立法（修改）。此外，全国人大常委会办公厅从4月下旬向国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委，以及全国人大各专门委员会、工作委员会发出通知，请他们提出立法建议。“这些议案、建议是我们制定立法计划和规划的重要基础。”

　　为了制定好立法规划，全国人大常委会不久前还召开了一些座谈会，广泛听取各部门、各地方的意见，听取包括法学专家在内的各方面的意见。

　　王培英告诉记者，列入立法规划的都是基本的、急需的、条件成熟的立法项目；而有些法律虽然是基本形成中国特色社会主义法律体系所不可缺少的，但近期的立法条件还不成熟，可以先调研或者由国务院颁布行政法规，等将来条件成熟了再制定法律。同时，五年立法规划是预期的、滚动的、指导性的，而不是指令性的。有些立法项目虽然没有列入立法规划，但如果确有需要，立法条件也确实成熟了，可以在年度计划中再列进去。

　　记者通过参加座谈会的专家获悉，本届人大将审议的法律草案大约为61件；研究起草、成熟时安排审议的法律草案有9件。其中有一半左右是有关民商经济类法的草案。

　　与会专家告诉记者，民法典在此次修法浪潮的重中之重，以它为龙头完善我国市场经济建设所需要的民商经济法。

　　民法、商法类法律草案12件：物权法、侵权责任法、商业秘密保护法、商事登记法、不动产登记法、破产法、期货交易法、证券投资基金法、公司法（修改）、商业银行法（修改）、证券法（修改）、反不正当竞争法（修改）。

　　经济法类法律草案18件：国有资产法、外汇管理法、电信法、反垄断法、反倾销法、反补贴法、外商投资法（将三个涉外企业法合并）、企业所得税法（统一适用各类企业）、增值税法、营业税法、消费税法、财政转移支付法、中国人民银行法（修改）、预算法（修改）、电力法（修改）、邮政法（修改）、土地管理法（修改）、对外贸易法（修改）。

　　另外，社会法类别的有4件，社会保险法、社会救济法、劳动合同法和妇女权益保障法（修改）；研究起草、成熟时安排审议的9件法律草案中，主要是新闻法、结社法、税法和农民权益保护法。

　　指导思想要突破

　　著名法学家江平教授把中国立法工作最突出的矛盾总结为：“立法质量不高、法律修改不及时、立法解释不够。”他告诉记者，为了健全、完善市场经济法律体系，一方面需要一些系统的、龙头式的法律出台，像民法典、破产法、反垄断法等等；另一方面也需要对既有的法律按照市场经济的要求进行修订，最突出的就是公司法、证券法等等。

　　“最关键是要解决立法指导思想的问题。”江平指出，我们要建立市场经济法律体系，一定要搞清楚国家权力和私权利、国家意志与当事人意志的关系。这个关系解决不好，同样一个法律就会产生不同效果。这个问题几乎涉及到了这次大规模制定、修改中的每一部法律。比如公司法的修改，公司设立是限制严一点还是自由一些？证券法的修改，到底是放松一些还是加强监管？

　　中国人民大学法学院教授董安生在接受记者采访时说，此次证券法修改的一个最大的亮点就在于修改起草组的领导，已经公开表示了证券法修改将强调民事责任优先，突出了对投资人尤其是中小投资者权益的保护。“过去，这部法律是行政优先。比如对上市公司违法的行政处罚额度特别高，有时甚至是全部没收，其结果使得投资者的损失得不到赔偿。”

　　中国政法大学研究生院副院长李曙光教授认为，法治是否完善的关键在于法律是否给市场经济发展留下了空间，即当事人意思自治的范围有多大，这是建立市场经济法律体系的基本出发点之一。

　　李曙光指出，我们现在有些过分追求法律体系的完整。实际上，法律的完善和法律体系的建立并不在于制定法律的多少，而在于每一个特定法律的“空间填满度”，也就是单个法律对具体的社会生活的覆盖面及其适用的张力。所以他个人觉得这次大规模制定、修改的法律中，有些法律是没有必要的。要健全、完善市场经济法律体系，再起草7个法律就足够了，那就是破产法、公司法（修改）、银行法（修改）、证券法（修改）、国有资产法、税法和反垄断法。

　　“立法规划是有必要的，但又不能把它看得太绝对。”江平告诉记者，立法很多时候不是以人为意志为转移的，有些法律没有列入立法规划但并不意味着不需要考虑或者不重要。

　　封丽霞告诉记者，西方很早就提出了“有限立法权”的理论，认为立法不可能面面俱到地延伸到社会的每一个角落。西方国家的立法不像我们国家一样搞宏观调控式的规划，他们主要是通过一个量化的过程，即对立法进行经济分析——欲立之法产生后会对社会产生什么样的影响，是有利还是不利？如果是有利的，还要考虑这个立法过程投入的人力、财力、物力与这部法律实施之后将要产生的社会效益的比例，如果社会效益很小的话，就不会立这部法律了。

　　“过去我们更多地把立法作为一种工具，立法显得比较急功近利。”封丽霞认为，我们的立法已经在逐步实现同社会现实发展相结合。像此次大规模修立民商经济法，就是适应市场经济发展的需要，适应中国经济同世界接轨的需要。不过，值得注意的是，中国现在经济高速发展，反而是社会发展跟不上，所以这次大规模修立民商经济法同时，应该给予社会类法律同样力度的注意。

　　部门利益与立法统一

　　李曙光告诉记者，目前立法中有一个急需解决的突出问题：现存大量的法律之间冲突比较多，整个法律体系不统一。

　　封丽霞认为这个问题最主要在于我们国家的立法方式是归口立法，即部门立法，虽然表面上全国人大是立法机关，但实际上绝大多数立法都是行政部门在操作，进行法律的起草，最后将法律草案提交全国人大。她指出，“这种立法部门化很容易导致立法谋私，形成立法腐败。”因为部门起草过程必然要对部门利益给予照顾，建立符合自己利益需要的规则，形成对自己的保护，并为自己争取到获得更大利益的权力。

　　封丽霞认为要解决这个问题应该采取“立法回避”，对涉及某一部门重大利益的立法，不应该由该部门主持起草。

　　“我倒不赞成一说部门立法就一定会有部门利益。”江平认为，在目前的中国体制下，还很难消除部门立法的局面，“人大在目前主要还是一个立法审查机关。”所以，解决问题的方式应该是一方面严格权限的设定，比如《合同法》中规定了合同的无效情形只能由法律来规定；另一方面是人大在审议法律草案时加强对可能涉及部门利益条款的审查；最后是一些重要的法律、涉及综合性内容的法律必须由专门的立法机关来起草制定（修订）。

　　江平同时指出，“而且，随着行政体制改革的不断深入，现在行政部门也不再是原来的行政部门了。特别是这一次的国务院机构改革，加强了部委的综合性，这有利于克服部门利益，实现法制统一。”

　　立法者素质的提高

　　“目前在中国，我们缺乏一些对整个法律制度进行通盘研究的人。”全国人大内务司法委委员、国家行政学院教授应松年告诉记者，解决法律冲突、实现法制统一关键要有人才。

　　“我们现在很多人都只是限于微观层面，只专注于自己所通晓的领域。”应松年谦虚地举例说：“比如像我，只熟悉行政法领域的东西，其他不太懂。但立法是一个综合的事情，就比如我们一些急需制定、修订的行政法，与市场经济体制的建立同样是息息相关，甚至比某些民商经济法律更能起到维护公平交易、平等竞争的作用。”

　　江平教授也认为立法者素质对推动一国法治的意义非常重大，西方国家议会中的组成人员至少三分之一以上是法律人出身，另外还有大量的职业政治家、社会活动家。“这些人对推进法治的作用也是很明显的，因为他们能宏观地、均衡地考虑一些问题。”

　　江平告诉记者，现在全国人大的人员构成也在发生变化，素质在不断提高，对推动立法工作是有意义的。尤其今年以来，全国人大常委会出现了一些年轻的专业化的特别常委，这是非常有意义的探索。

　　据记者了解，今年全国人大常委会中新增的特别常委在这次全面立法工作中都承担了重要职责。法律委员会委员信春鹰目前在参与宪法修改的工作，财经委员会委员沈春耀则是证券法修改领导小组成员。

　　加强立法民主化

　　对于即将开始的大规模法律制定、修订，社会各界人士都高度关注。

　　8月24日，在得知国家工商总局建议全国人大修改《消费者权益保护法》后，“打假第一人”王海接受本报记者采访时指出，如果《消法》要修改，首先应该让相关切身利益的消费者参与讨论，虽然不一定用听证会的方式，但修法的过程应该是透明的。“法律本身也是一种消费品，因为法律也是要在社会生活中被消费者消费的，所以它的修改过程是需要消费者广泛参与的。”

　　封丽霞告诉记者，避免立法腐败的一个最重要方式就是“开门立法”，但现在我们还是官意立法而非民意立法，过程也并非完全opentopublic。尽管曾出现过《土地管理法》制定、《婚姻法》修改过程中向全社会公开法律草案并听取广泛意见，但实际上，最后的法律产品出台与此有什么关系也不得而知。

　　“民主立法、开门立法肯定是今后中国立法的方向。”封丽霞指出，但考虑到中国地广人多，不可能人人参与。即便全球来看，也只有瑞士才是全民立法。

　　法贵于行

　　李曙光告诉记者，“我们现在立法存在的问题是大量的法律不具有可诉性和可操作性，这种法律出来也没有意义。”

　　董安生认为，修改法律一定要考虑实际的操作效果，尤其应该注意不同法律之间在具体适用中的问题。像《公司法》和《证券法》在实际操作中就存在很多不协调的地方，比如《公司法》规定了股份公司的设立可以是发起设立和募集设立两种方式；但现在《证券法》只承认发起设立，这就使得小额发行、私募不可能存在，等于把《公司法》逼到一个死胡同。“现在很多人都强调《公司法》不修改对《证券法》的实施存在阻碍；但反过来，《证券法》的修改也要同《公司法》实施相协调。”

　　北京竞天公诚律师事务所律师王卫国告诉记者，在具体业务实践中，法律很多时候就变得不重要了，往往法律体系下的一些实施条例、细则，司法解释等等成为具体指导实践的工具，法律出台之后就变成了一个空架子。比如《证券法》第15条规定，参与核准股票发行申请的人员不得与发行申请单位有利害关系。但问题是，这个利害关系如何界定？

　　由于法律规定的模糊，实践中根本就不能得以落实，这样的例子比比皆是。王卫国希望在这次法律修改中，一些具体的法律概念应该有明确的界定，以便于在实践中操作。

　　“20多年来我们的立法是很快的，应该说基本解决了无法可依的局面。”

　　江平告诉记者，“现在来看，有法不依、执法不严的情况已成为主要的矛盾。”

　　中国立法的三次浪潮