“土地管理突出问题是地方政府违法”(图)

第一访谈　　国土资源部执法监察局副司长常嘉兴：

　　“土地管理突出问题是地方政府违法”

　　本报记者田毅见习记者蒋明倬北京报道

　　土地越来越成为中国经济转轨中一笔硕大的制度性财富。

　　进入2003年，种种现实问题让中央对土地问题更加关注。7月18日，国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求各地一律暂停审批新设立和扩建的各级各类开发区。

　　不到半个月，7月31日国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，提出清理整顿开发区违法、违规占地等突出问题。

　　温家宝总理在会议上作出重要批示，强调“土地是民生之本”，要“实行最严格的土地管理制度”。遏制新一轮圈地运动的治理整顿行动由此全面展开。

　　几乎在同时，央行“121号文件″（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》）让关于房地产市场是否过热的争论愈加热烈。很多人提出这样的疑问：政府、开发商、银行———几个围绕着土地交易形成的利益体之间的资金链条会不会崩裂？

　　8月8日开始，国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署等五部委组成10个“联合督查组”分三批对全国31个省、自治区、直辖市的土地市场秩序治理整顿情况进行督查。

　　8月26日，就近期土地管理和土地执法监察等问题，国土资源部执法监察局常嘉兴副司长接受了本报记者的专访。

　　《21世纪》：目前，五部委“联合督查组”已经开始第二批检查了。从去年下半年起有关土地管理工作的力度不断加大，其中的缘由是什么？

　　常嘉兴：有两个背景可供参考：一是从去年7月1日国土资源部11号令开始实施，经营性土地出让一律进行招标、拍卖、挂牌，舆论认为这样的政策拉动了土地供应市场价格，从而拉动房地产价格上涨，进而引发了第二轮房地产过热；二是去年国家审计署对济南、鞍山、深圳3个城市有关土地方面资金利用情况进行了审计，发现了不少问题。

　　《21世纪》：有消息说今年全国土地违法行为数量比较多，具体有多少件，涉及金额多大？

　　常嘉兴：今年上半年，全国发现各类土地违法行为共有10.1万起，涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。地方各级国土资源部门共制止2.7万起，挽回经济损失3.72亿元。案件查处中同时将46名土地违法责任人移送司法机关处理，其中已有32人受到刑事处罚，123人受到党纪政纪处分。

　　《21世纪》：你在国土执法检查系统工作了很久，依你的切身体会，目前土地执法中的突出问题在哪里？

　　常嘉兴：突出的问题在于地方政府违法。2000年到2002年全国查处各类土地违法案件有40万件，虽然政府及其主管部门违法案件数占总违法案件数量仅3.4％，但涉及的土地面积却占了23％。

　　我国城市市区的土地为国家所有，由国务院代表国家行使国家土地的所有权，但实际上征地权和土地使用权却是在地方政府手中，国家对土地使用权宏观调控的力度比较弱。某些地方政府由于经济发展指导思想的偏差，在土地使用上急功近利，只站在地方政府经济发展的角度，不顾国家利益。

　　《21世纪》：对上世纪九十年代那场声势浩大的开发区圈地运动许多人还记忆犹新，而国务院去年和今年也出台了一些文件处理那时遗留下来的问题。是不是旧问题没解决，新的一轮圈地热又来了？

　　常嘉兴：据调查，现在全国各地各类开发区有3837个，经过国务院批准的只有232个，仅占6％。省级人民政府批准设立的开发区有1019个，占26.6％，还有2826个都是违规的。一些地方政府盲目追求政绩大搞开发区，据不完全统计，现在全国各类开发区规划面积已达3.6万平方公里，已超过了我国现有城镇建设用地总面积，我们担心出现新一轮的圈地热，而现在已经有了这一苗头。

　　《21世纪》：有消息说，某省现在就有至少6个大学城，其中最大的达40平方公里，实际上教育用地到底有没有这么大的需求？其中改变使用用途进行房地产开发的情况多吗？

　　常嘉兴：土地违法违规中的另外一种行为就是擅自改变土地用途。比如，对开发区的设立国务院有明确规定，包括用地的、引资的和税收等方面的优惠政策，但各地擅自设立的开发区也任意引用和出台一些优惠政策。很多地方政府私自与开发商签订用地协议来规避招标、拍卖、挂牌。严重的还以开放区的名义征用土地后擅自进行房地产开发。

　　地方政府由于资金不足，以大学城的名义征用土地，进而以地换房、以地换路，将无偿划拨的土地交由开发商进行房地产开发，作为回报开发商代替政府进行教育设施的建设。因此，大学城中的土地相当部分已成了经营性用地。

　　《21世纪》：我今年在安徽采访时，一位农民说，他家的耕地都被镇政府和一个大企业以一亩几百元的价格收购了，而原来那家企业关于农民就业安置的许诺根本无从实现。失去生命线的农民意见非常大。

　　常嘉兴：现在各地强行征用农民的土地，不按法律规定给农民补偿的情况不是个别的。按照《土地管理法》的规定，对农民的补偿要按前三年土地平均产值的倍数来补偿，最低10倍，最高30倍。但案件查处中我们发现很多地方政府在征地的时候采用倒算的方法，一亩地规定死了就给多少钱（肯定达不到规定标准），然后倒算10倍，就是所谓的前三年平均产值。就是规定的补偿很多时候也不能全部交到农民手里，不少地方政府还层层截留，克扣、挪用、拖欠农民应得的补偿款，导致失地农民信访、上访不断，严重的还影响了社会稳定。

　　《21世纪》：很多地方的情况是，房地产开发商在农民不知情的情况下就与村干部签定了协议征用农民土地，这种做法是否合法？

　　常嘉兴：这样的行为是违法的。按照《土地管理法》的规定，征地应该有严格的程序，要经过国务院或省级政府批准，征地方案批准后要在所征地范围内及时公告，被征用土地的所有权人、使用权人要在公告规定的期限内到有关部门进行登记，所有权利人都有权对征地补偿、安置方案提出意见。征地补偿、安置方案在经市、县政府批准后方可实施。

　　《21世纪》：但审批权的过分集中造成的审批成本过大，是不是也在客观上纵容了各地违规圈地的行为呢？

　　常嘉兴：这的确是值得思考的问题。按照原土地管理的规定，省、市、县每级政府都有自己的批地限额，但执法中发现这种方式导致的一个很大的问题就是很多地方用“化整为零”的方式批地。如一个项目需要90亩耕地，县政府就在他具有的权限内用30个文件批出来。为了避免这种现象的出现，目前的《土地管理法》把原来市、县两级政府的批地权上收，但客观上报批的行政成本高了，所以现在出现了大量的“边报、边用”的现象，加上地方执法的不平衡，很容易形成恶性循环。

　　《21世纪》：我们看到的很多的案件是中央土地主管部门下去查办，地方土地管理部门是不是对其所在政府的检查有所顾虑呢？你认为这一体制问题如何理顺？

　　常嘉兴：地方土地主管部门的确有执法难的问题，有的发现了也不敢查处。国土资源部现在对地方土地管理部门只是业务指导关系，如何在体制上进行改革，以更好的履行土地行政主管部门对土地资源开发、保护和合理利用的职能，我们正在研究之中。