我国现行证券监管体制亟待进一步改革和完善

　　1997年以来,我国逐步建立了以证监会及其派出机构为主体、以证券交易所和证券业协会为补充的集中统一的证券监管体制。实践证明,它对于规范市场秩序,保障投资者合法权益,推进证券市场健康稳定发展,发挥了重要作用。同时,我们在监管实践中也感到,随着经济改革的不断深化,对外开放的逐步扩大,现行证券监管体制也出现了一些不适应的地方,需要进一步改革和完善。

　　一、现行证券监管体制存在的主要问题

　　1、监管职责不清晰。从监管实践看,主要有两方面问题:一是与中央有关部门职责分工不合理。按照我国《证券法》的有关规定,在中国境内股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法。政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定。由此可见,对构成证券市场半壁江山的企业债券和政府债券,既不适用《证券法》,也未纳入集中统一管理体制。从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家计委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管。这种多头管理格局,既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又在一定程度上成为当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的重要原因。由于没有真正形成统一的债券市场,一方面使当前债券市场交易反映的中长期利率水平没有足够的代表性,国债的基准利率作用也不能充分发挥,另一方面也影响了证券市场的协调发展,削弱了证券市场对国民经济的促进作用。此外,由于对私募基金和场外证券市场尚未明确具体的监管部门,在实践中也容易造成监管真空或多头监管。二是地方政府的管理职责不清晰。实行垂直管理的证券监管体制以后,由于地方政府的管理职责不清晰,加上双方协调配合不够,在实际工作中出现了监管部门管不了、地方政府不愿管的现象。如原法人股市场退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以现货方式变相做期货问题等等。如果不尽快扭转这种局面,势必影响证券期货市场的健康发展。

　　2、现行的三级监管制不能完全适应我国证券市场的客观实际。按照中编办〖1999〗11号文件规定,我国证券监管机构实行证监会大区证管办证券监管特派办三级监管体制,但目前实际执行的是证监会大区证管办、证券监管特派办两级监管体制,大区证管办和特派员办事处均直接隶属于证监会,直接履行证监会赋予的职责任务。在设有计划单列市的广东、辽宁、福建、山东、浙江等省范围内,还存在着两个并列的大区证管办或特派员办事处,不但人为造成了市场分割,而且也违反了规模经济原则。此外,无论大区证管办或特派员办事处的监管地域有多大,都没有下属的监管机构,削弱了监管部门对市场的敏感度,容易形成监管空档。

　　3、现有监管人员与承担的繁多职责相比尚嫌不足。从发达国家的监管经验看,配备充足的监管人员是有效开展监管工作的必要条件。而衡量监管力量是否充足,除了要考虑市场规模的大小和监管对象的多寡外,还要充分考虑监管职能的复杂程度和监管地域的宽广程度。

　　4、监管权限配置不尽合理。监管权限的适当配置,是保障监管机关顺利履行职责、实现监管功能的关键因素。但从有关证券法律法规的规定来看,我国证券监管机关权限配置结构不尽合理。一是对违法违规行为重处罚、轻补救,重事后处理、轻事先预防。对证券违法违规行为进行事后处罚,虽然可以较好地体现监管权的惩罚性功能,起到威吓、震慑作用,但不能补救或补偿违法行为给市场或投资者带来的损害和损失。同时,由于这些措施都是事后处理,对那些监管机关发现的将要发生或已经发生、尚未造成后果的违法违规行为,监管机关缺少权限来采取适当措施及时予以制止或预防。二是行政执法权相对不足。如证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行帐户的查询、冻结权,也没有与公安、检察、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制等。这种情况,说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力配置结构。在我国证券市场发展到一定阶段后,这种权限配置不利于监管部门提高执法效率,不能适应维护投资者正当权益、维护市场正常秩序的需要。

　　5、监管方式有待改进。我国证券市场是在经济体制转轨过程中发展起来的,仍残留着一些计划经济痕迹。一是重审批,轻监管。二是重合规性监管,轻持续风险监控。三是重实体合法,轻程序公正。

　　二、进一步完善我国证券监管体制的若干建议

　　1、进一步明确证券监管职责。具体来说,一是建议修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入证券市场集中统一监管体系。从国际通行做法看,目前世界各国大多对证券市场实行集中统一管理体制,不仅包括股票、债券、基金等证券产品,而且涵盖集中交易市场和场外交易市场。如美国《1933年证券法》所规范的证券范畴,包括任何票据、股票、债券、债务凭证、盈利分享协议下的权益证书或参与证书、以证券作抵押的作用证书等众多产品；日本《证券交易法》所定义的有价证券,系指国债证券、地方债证券、公司债券、股票、受益凭证等九大类证券。美国证券交易委员会不仅管理和控制着联邦证券交易所,而且还通过对全美证券交易商协会的控制,监督和管理场外证券市场。

　　因此,为了完善我国证券市场结构,从根本上解决多头管理体制对我国债券市场的消极影响,有必要修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入《证券法》规范的范围和证券市场集中统一监管体制；二是建议由国务院专门发文,进一步明确证监会与国务院有关部委尤其是地方政府之间的职责分工和合作。近年来,一些地方政府纷纷成立了金融办、上市办等职能部门,对于培育、发展和管理当地资本市场具有积极作用,但同时也提出了如何进一步明确证监会及其派出机构与地方政府之间的职责分工和合作的问题。从有关法律法规和地方政府的行政职能看,其在证券市场方面主要有两大职能:(1)培育和发展地方证券市场。包括积极支持符合条件的本地优势企业改制上市,妥善解决本地企业改制上市过程中的税收、资产权属和股权规范等问题,对上市公司重组在费用减免、债务剥离、优质资产注入和富余职工安置等方面进行协调和支持等；(2)对当地证券市场的部分事项实施管理。如对地方所属股份有限公司进行审批、对原法人股市场和地方证券交易中心退市公司进行监管、对非上市公司股票交易行为进行规范、对地方所属上市公司和证券期货经营机构的国有股权进行管理、以及对上述公司高管人员的党团组织和行政事务实行属地管理等。

　　此外,地方政府在配合证监会查处证券违法违规行为,打击非法证券期货交易活动,与证监会共同促进上市公司、证券公司建立现代企业制度,负责化解和处置当地上市公司和证券公司风险,维护证券市场稳定等方面也发挥着重要作用。

　　2、适当调整监管机构设置,进一步充实监管人员。首先,建议中央编办适当调整证券监管机构设置方案,把名义上的三级监管制改为二级监管制,即证监会省(自治区、直辖市)派出机构。对一个省(自治区、直辖市)范围内有两个证管办或特派办的合二为一,派出机构的名称可统称为某省(区、市)证券监管局。为了工作方便,各省(区、市)证券监管局统一定为正局级。同时,在一些证券市场较发达、监管任务较重省份的证券监管局辖内的若干中心城市设置直属监管处,延伸监管手臂。直属监管处原则上定为正处级机构,个别监管任务特别重的也可以定为副局级机构,完全隶属于省(区、市)证券监管局,履行证券监管局赋予的职责任务。每个直属监管处可配备10--20人,其编制和经费列入所属证券监管局的总编制和经费预算。初步考虑,直属监管处履行如下职责:一是对所在地区的上市公司、证券期货经营机构及其他中介机构实施近距离监督,及时发现问题并在证券监管局的领导下参与对有关问题的查处；二是协助地方政府处理证券期货市场风险和突发事件；三是对有关地区非法证券期货经营机构的非法经营活动进行调查,并协调地方政府有关部门实施打击；四是受理有关地区的投资者及社会各方对证券违法违规行为的投诉举报,负责调解有关地区发生的一般性的证券期货纠纷；五是做好证券期货信息,了解监管对象、投资者、地方政府及有关部门对证券期货市场的意见和建议。

　　其次,要进一步充实监管人员。在确定人员编制时,要考虑各省(区、市)证券监管局辖区的市场规模、机构数量及分布等情况,对监管人员与市场规模的比例、监管人员与监管地域的比例等具体指标,可参照中国银监会及其派出机构的水平来确定。

　　3、进一步合理配置证券监管权限。一是授权监管机构采取非处罚性防范措施,变被动执法为主动执法。非处罚性的行政措施,灵活多样,程序简便,不仅可以对违规行为起到补救和预防作用,还可以降低监管成本,提高监管效率。我国监管部门目前实施的谈话提醒制度,已取得了一定成效。建议在修改《证券法》时,赋予监管机关更多诸如签发禁令、行政介入、行政执法和解、证券纠纷调解等方面的权限,使监管机关拥有行政处罚之外更灵活、更切合市场实际的监管手段。

　　二是适当扩大行政执法权限,解决证监会调查取证难和执行处罚难的问题,树立监管部门的执法权威。从稽查工作需要出发,应赋予监管部门强制传唤权、查询银行帐户权、向司法机关申请搜查令、冻结财产令等权限,并规定有关执法机关配合、协助调查的义务。考虑到赋予监管部门准司法权涉及相关法律的修改,需要一个较长的立法过程,当前应尽快建立和完善证监会与有关行政司法部门之间的执法协作机制。

　　4、进一步改进监管方式。首先,要加快推进证券监管市场化进程。证监会已提出了以市场化为取向的改革目标,这一方面要求在市场主体行为中贯彻自我负责的原则,另一方面要正确处理政府管制与市场规律的关系,减少控制和干预,突出监管和执法。现阶段,推进市场化进程的主要内容有:(1)继续改革审批制度,弱化审批功能,强化日常监管和执法功能；(2)强化信息披露监管,促进理性投资；(3)强调市场主体的规范发展,提高上市公司质量和证券经营机构综合竞争力,提高市场主体的自我规范、自我发展能力。

　　其次,实现监管方式从以合规性监管为中心向以风险性监管为中心转变。以风险为中心的监管方式主要包括如下内容:(1)风险识别。对市场中存在的不同类别的风险进行归纳和分析,以重点检查逐步替代日常检查,集中关注高风险的业务领域和高风险的上市公司与证券经营机构；(2)风险揭示。要求市场主体充分披露和揭示相关业务、投资品种和自身经营中存在的风险,使投资者能够在充分比较、权衡利弊的基础上作出投资决策；(3)分类监管和专题监管。监管机构通过风险的识别和评估将监管对象按风险程度进行分类,对不同类别的公司投入不同的监管力量并采取不同的监管方式。对证券市场中带有特殊风险的业务领域,如B股、委托理财、国债回购等,设立专门小组进行风险监控；(4)建立处理突发事件(危机处理)的快速反应机制,协调各方力量化解股市暴跌、保证金挤提、群体上访等突发事件带来的风险。最后,改变重实体、轻程序的传统观念,重视工作程序和具体工作制度的建设。具体有以下几个方面的要求:一是弱化实质性审核。从证券市场的发展看,证监会应着重于对证券市场的监督管理,逐步缩小实体审查的范围,不要对实质性问题作过多的判断；二是在提高行政机关效率的同时,确保当事人的申辩权,使市场主体在程序上获得公平对待；三是增加监管工作的透明度,依法公开证券监管的规章、规则和具体工作制度,公开有关调查及处罚结果。上海证券报中国证监会广州证管办侯外林 李延振 姜德高