如何破解互联互通障碍

　　一个成功的例子：北京市44家局委办实现互联互通局部的互联互通，局部的信息共享在一定程度上已经有所突破。例如北京地税和工商部门的互联互通早在两年前就已经实现。其中，地税部门由于得到了工商的企业信息之后，那些在工商管理部门登记注册而不在税务部门登记的企业就无所遁行，大大加强了税收征管和查税，结果在互联互通后短期内就查获大量偷税漏税案件，税收因此增加2亿人民币。到2001年，北京市地税局(2000)、国税局(2001)、劳动保障局(2001)与工商局都实现了互联互通。在这中间，工商局是地税、国税和劳动保 障局的数据供应者，也是一个最重要的综合信息汇总部门。当时的工商局局长一直是网络经济和电子政务的鼓吹者，曾经在电子政务领域著书数本。他对电子政务的开明态度，作为一把手对局部互联互通的明确支持，使得北京工商局扮演了一个非常积极的提供信息与共享信息的先行者，对推动北京市的互联互通起到了重要作用。

　　但是，当工商局与房地产局、文化部门等单位进行互联互通或者某种形式的业务合作时，遭到了拒绝和抵制，全面的互联互通仍然有相当的困难。2002年3月，在北京市政府建立企业信用信息系统这样一个跨部门的项目时，北京市政府直接出面干预项目的运行。首先让15个信息技术水平较好的委办局作为试点参加，当取得一定的成绩时，北京市政府又组织另外29个委办局加入，从而实现44个委办局在北京市政府协调下进行合作。2002年8月北京市政府通过106号政府令：《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。该法令自2002年10月1日期施行，以法令的形式规定：“行政机关通过政府专网，按照统一规定和标准，及时、准确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息，并承担相应的法律责任。市级各行政机关负责确定和公布本系统的信息的具体项目、范围和标准收集、整理本系统的信息，并统一负责信息的提交、维护、更新和管理。可以说，北京的互联互通既用行政手段，也用法令法规，才能初步实现了相关部门之间的联通。

　　从以上的关键事实来分析，我们可以看出，第一：北京市全面互联互通的实现，依赖于北京市政府大力统筹与组织，包括强制性的行政规定甚至法律手段；第二、局部互联互通中，工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者，在整个互联互通工程中态度积极，起到先行的推动作用。

　　启示：破解锦标赛模型的途径与条件

　　首先，一个强有力的上级主管部门的统筹与协调，对成功消除互联互通障碍有决定性意义。电子政务的高效化、透明化一方面带来某些职能权力的消解和弱化，我们称之为“技术消解职权”，另一方面又能发挥信息综合优势，强化与扩充职能权力，创造出新的政治机会与寻租途径，我们称之为“技术强化职权”。那些职能越综合，越有信息优势的部门，越有可能成为这场数字竞争的得益者——比如工商局是一个信息综合部门，它掌握的信息越多，就越有发展的机会与价值。工商局希望抓住这次信息化的机会，以充分的热情与激励诉诸与寻求上级部门支持，从而成为了互联互通中的先行者(initiator)。

　　但是，那些部门职能单一，缺乏信息优势的部门，由于在数字机会中处于劣势，就越有可能成为互联互通的被动者，甚至抵制者(inhibitor)；而锦标赛模型的政治激励又导致得益部门与损失部门无法建立利益补偿机制，这样信息资源市场无法有效运行，从而使合作无法自愿发生。

　　所以，要破解互联互通的障碍，必须依靠强有力的上级主管人，统筹与协调下属部门的利益冲突，才能破除锦标赛模型。这其中的关键，还必须提倡与利用先行者的热情与动力，从技术创新到提供制度创新，破解反对者的阻力。上级部门必须成为互联互通最有力的支持者(supporter)。

　　第二，并非所有上级主管都能成功破解锦标赛模型，破解成功与上级主管部门的协调力度高度相关，而协调力度又受制于集权度(centralization)的高低：集权度越高，破解的可能性越大。集权度越低，破解的难度越大。

　　比如，由北京市政府牵头协调下属部门的利益关系，决策集权度就比国务院协调下属部委要高(主管人拥有对下属更直接的任免权、业绩考核权)，所以统一决策成本低，消解锦标赛模型成功性大；相反，一系列的金字工程中，由中央一级牵头协调各部委关系，试图摆平各部委利益冲突，统一决策成本要比北京市大很多，破解锦标赛模型的成功可能性相应也小；至于部门内的决策成本就最低，因为纵向集权度最高，负责人是直接上级，最容易协调，这就是为什么各部委纵向系统的互联互通做得最好的原因。例如公安部的金盾工程，各地的公安部门，已经根据自己的实际情况，不再局限于网络的搭建、系统的安装，而开始倾向于各个市、地，甚至是省内的互联互通。

　　综上所述，互联互通的推进只能是一把手工程，强有力的领导人是触及与协调个人和集团利益，破解锦标赛模型不可缺少的。其中，利用与支持先行者的变革热情，以行政乃至法律手段破解反对者的阻力，是解决问题的关键。