为农民提供基本而有保障的公共产品推进城乡协调发展

　　(12条建议)

　　中国(海南)改革发展研究院农村转型发展研究所

　　2003年8月10日

　　7月31日至8月1日，我院在海口召开了“中国农民权益保护国际研讨会”。与会的130余名中外专家就“农村公共政策与农民权益保护”、“农村劳动力转移的制度安排及农民土地的权益保护”、“农民组织建设与农民权益保护”、“农村基层政权组织改革与农民权益保护”、“稳定农村土地关系与农民权益保护”等议题进行了讨论。我院执行院长迟福林研究员在会议开始时所作的“为农民提供基本而有保障的公共产品”的主题演讲，引起与会者的普遍关注。参考中外代表的观点，结合自己的研究，我院提出此份建议报告。

　　一、为农民提供基本而有保障的公共产品是当前城乡协调发展的迫切任务

　　1、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国改革发展新阶段的客观要求。统筹城乡经济社会发展不仅是新阶段解决“三农”问题的基本出路，而且是全面建设小康社会的重大任务。从现实的矛盾和问题出发，统筹城乡关系，重要的措施是为农民提供基本而有保障的公共产品。20世纪50年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。改革开放以来，党在农村出台了以家庭承包责任制为重点的基本政策，对实现农村改革和发展的历史性突破，产生了重大作用。进入90年代，随着市场机制的确立，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。因而，应当因势而变，不断打破城乡分治的既有格局，实行城乡统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移。否则很难解决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。并且，经过20多年经济的持续快速增长，国家也初步具备了解决这一问题的能力和条件。

　　2、为农民提供基本而有保障的公共产品是我国农村改革进入新阶段的重大任务。当前，我国的农村改革已进入以城乡协调发展为目标的结构性改革新阶段。要打破城乡分治的基本格局，必须加快改革城乡严重不合理的制度安排。就是说，在市场经济条件下，要打破解决“三农问题”的制度性障碍，首要的是改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基本而有保障的公共产品。

　　3、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障问题。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”严格分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。SARS危机逼迫我们深刻思考人的发展、社会发展与经济发展的关系。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题。

　　二、为农民提供基本而有保障的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障问题

　　4、尽快建立农村最低生活保障制度，完善农村基本的救济体系。

　　(1)先试点后普及，逐步在全国范围内建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是满足农民需求最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的要求，也是政府应当承担的义务。最低生活保障制度是现代市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。我国建立农村最低生活保障制度要坚持先试点后普及的原则。通过试点，目前全国已有206个城市和300多个县开始建立这项制度，取得了比较明显的成效，为全面建立城乡最低生活保障制度提供了成功经验。要在试点的基础上总结经验，力争在未来的3-5年中在全国范围内普及这项制度。农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制定出农村最低生活保障制度的细则，使其纳入法制轨道，增强其稳定性和可操作性。

　　(2)改革旧的救济方式，在农村建立新的与市场经济相适应的救济体系。我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手段被承继沿用至今。尽管近些年来进行了很多改革，但从体系建设的角度来看，仍然存在许多不足：当前农村的救济标准偏低，无法满足当前的生活需要；救济款项不能按时发放；救济面偏窄。要通过整合，搭起农村社会救济制度的框架，通过创新形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足农村贫困群体多层次的救济需求。要坚持统筹规划、协调兼顾的原则。当前农村救济工作中存在的救济标准乱、手段单一、资金不稳定、救济资金使用整体效益差、工作管理粗放、操作不规范等诸多问题。根本原因是整个农村救助工作缺乏统筹规划和长远设计，难成一体。新的救济制度一定要把农村各类救济对象放在同一个层面上，明确其救助需求之间的相互关系，进行总体安排，科学论证，使各项农村救济措施相互兼顾，协调衔接，相互作用，成为一个有机的整体。

　　5、尽快建立农村基本的公共卫生保障制度。

　　(1)以大病统筹为重点，加快在农村建立公共卫生保障制度。公共卫生是人的生存发展最基本的要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品之一。但我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。对广大农民来说，“健康就是财富，疾病就是贫困”。相当多地方的农民还没有摆脱“小病不治，大病等死”的状况，一旦遇到较大的疾病，要治疗就有可能倾家荡产。一些贫困地区的农民虽然脱贫了，但是还经不起疾病的冲击，一旦要花钱治病，就会很快返贫。要以大病防治为重点，首先在农村建立大病、重病社会统筹机制。对农民生存造成最大威胁的其实是一些大病和重病，这些疾病治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至还要借钱。这部分医疗费用必须尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，来分散农民遭遇的健康风险。公共卫生是公共产品，不能完全市场化，国家应建立和完善农村卫生专项转移支付制度。要逐步建立农村公共卫生事件应急体系、农村公共卫生救助体系、农村公共卫生责任追究体系。

　　(2)改革现行医疗卫生管理体制，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行性方案。中国的农民工数量接近一个中等国家人口，如此庞大的一个社会群体长期没有公共医疗卫生保障是不正常的。由于农民工的流动性比较大，按照户口所在地还是工作单位所在地的规定进行公共医疗卫生保障，是迫切需要解决的问题。可以制订细致的规则进行安排，比如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，进城打工的农民工中有相当一部分人有缴费能力，迫切希望参保，但由于政策原因目前不能参保，无法享受医疗保险待遇。对这部分农民工，可以考虑纳入到城镇医疗保障体系。对收入低的农民工，可以考虑降低准入门槛，允许其缴纳部分医疗保险费，享受相应比例的统筹基金支付待遇。要统筹规划，积极制订方案进行试点工作，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的新路子。

　　6、进一步完善农村的基本义务教育制度。

　　(1)中央财政要大力支持农村义务教育。在我国现行体制下，中央政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任。这一方面导致相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。事实上当今世界上绝大多数国家中央财政都在义务教育上扮演了重要角色，而且许多国家实现了义务教育基本免费。全国农村中小学教师约690万人，按每人年工资7000元计算，全年需要483亿元。如果中央和地方政府承担的比例定为1：1，即中央财政承担才仅有大约240亿元。此外，中央政府还可以发行国债来解决问题，中央财政可以采取逐年增加农村义务教育的支出，最终全部承担农村义务教育经费。

　　(2)动员全社会力量支持农村义务教育。农村义务教育的普及是一项系统工程，需要全社会共同关注和支持。尤其在当前我国的教育制度尚不完善的情况下，多种形式的社会助学还能够起到很大的补充作用，甚至能够起到立竿见影的作用，应当大力倡导。

　　(3)赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利。在传统城乡分治的政策框架之下，城市教育体制事实上将农民工子女排斥在城市教育门槛之外。城市学校有各种各样的规定，对农民工子女收取比城市学生多得多的额外费用，而农民工的收入本身就很低，根本无法保证其子女在城市正常读书。这种情况必须迅速改变，要尽快取消一切对农民工子女在教育方面的歧视性规定。要保障农民工子女接受义务教育的权利。农民工流入地政府应采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划，统一管理。

　　7、以保障劳动就业权利为重点，建立农民工权益保护制度。

　　(1)建立适应市场经济要求的新型农民工社会管理体制。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。当前，无论城镇居民的生活还是城镇经济的发展，都已离不开农民工。但是大多数城市对农民工还是采取一种防范式的管理，这种旧的管理体制不仅阻碍了农民工有效地融入城市生活，而且造成了很多严重的社会问题。城市政府要转变思路，重新规划、制定新的农民工管理办法，设立专门机构进行管理，要突出为农民工服务，把对农民工的管理和服务结合起来，把对农民工的管理更多地融入到对他们的服务中，通过各种服务来提高管理的效果。政府的有关部门和相应的一些社会服务机构，应有针对性地为农民工提供各种所需的培训，及时、准确、多方面向他们提供信息，通过行政服务和法律援助为他们排忧解难，帮助他们维护基本权益，不断提高其综合素质。

　　(2)规范农民工劳动就业的相关制度，取消各种歧视性的规章和条例。目前很多城镇仍沿用计划体制下劳动用工管理办法，对企业使用农民工实行总量指标控制。有些大中城市设置行业和工种限制，硬性规定企业单位使用本地工和农民工的比例。进城务工就业的农民工，需要登记办理的证、卡少说也有五六项；收费手续多达十几项，而且证、卡必须年年审核，手续费、管理费必须年年交纳。一些大城市还屡屡发生农民工无缘无故被遣送现象。这些状况如不尽快改善，必将导致严重的社会问题。各级政府要尽快取消对农民工进城就业中歧视性的规章制度，并加强监督检查，设立举报投诉电话，防止变换手法继续向农民工乱收费。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。

　　(3)依法保障农民工人身权利不受侵害。一些城市的行政、执法机关对待农民工采取简单粗暴的方式。这种做法严重地损害了政府执法部门的形象，必须坚决制止这种行为。

　　8、推进基层政权改革，为依法建立农民分享基本公共产品提供组织保障机制。

　　(1)精简乡镇政府机构，逐步将乡镇政府变成县级政府的派出机构。农村基层政权组织是农村公共产品的具体执行者，加快对乡村两级政府的改革，是为农民提供基本公共产品的重要保障。目前乡镇基层政权建设中存在着机构臃肿、财政供养人口失控，政府职能转变滞后，政府运转成本极高，乡镇财政大范围的出现入不敷出等严重问题，直接影响到乡镇政府提供和保证农村公共产品供给的能力。村委会虽然不是一级政权组织，却在收缴税费等方面代办乡政府的职能，依靠农民供养，成为压在农民头上一个沉重的包袱。基层政权组织队伍过大、效率过低的严重性已经把基层政权推到了农民的对立面。必须首先从精简基层政府机构入手精减人员，根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，对现有的乡镇政府机构该减的减，该并的并；按照公共财政的要求明确乡镇一级政府的职责，使乡镇政府从生产经营活动中退出；扩大乡镇民主选举，探索乡镇政府自治的路子，逐步把乡镇一级机构改为市县的派出机构，按派出机构的职能确定机构和人员编制。

　　(2)切实落实村委会组织法，实现村民自治。村民自治是农民民主参与乡镇治理的管道，农民有序参与到乡级政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，可以使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。行使民主权力将有助于农民建立正确的权利义务观念，依法维护自己的合法权益；作为村民自治组织的村委会，要向各级政府反映村民的意见、建议和要求，为村民更好地行使权利创造条件；只有切实落实村委会组织法，实现村民自治，使乡村基层组织替农民说话，才能保证在乡镇一级机构改为市县的派出机构后农村公共产品的有效供给。

　　9、提高农民的组织化程度，支持广大农民在法律允许的范围内争取和维护自己的合法权益。

　　(1)要允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题。其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织。要尊重农民的意愿，允许农民在法律的许可之内建立自己的组织，不应强迫农民接受某一种模式，要因地制宜地允许形式多样的农民组织，要制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，尽快制定专业合作社法。应当鼓励支持乡镇以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给。

　　(2)引导农民组织向健康有序和规范的方向发展。农民组织的发展，还需要政府的扶持、引导和监督。政府要在登记等方面，为农民组织扫清发展障碍。尤其在社会公众对农民组织理解还不深的时候，政府的引导就变得尤为必要，也有利于农民组织进入健康有序、规范、良性发展之路。由于现有的农村社团组织成份比较复杂，随着国家法律、政策的完善，它们也必须进行相应的改组和定位，包括：要进一步明确社区集体经济组织的功能，大力发展各种类型的农民专业合作组织，为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务。供销社的改革，应当从各地农村的实际情况出发，因地制宜的推进。探索和支持以龙头企业为主体，在自愿互助的基础上建立各种农产品行业协会和社会性中介组织。改组后的农民组织应依据现代管理理念进行内部治理结构的改造，包括健全组织机构，设置社员大会、董事会、监事会，强化对管理者的选拔和监督。此外，农民组织也须建立信息公开制度，接受外界监督。

　　10、以统一城乡税制为重点，推进城乡协调发展。

　　(1)尽快在全国范围内取消农业特产税。尽管农业特产税在过去特定时期产生了一定作用，但是从税种设计到征收实施都存在着诸多显见的制度性缺陷，是一个典型的制度成本大于制度收益的税种。目前，取消农业特产税的现实可能性已大体具备，应尽快取消。

　　(2)积极创造条件，逐渐免除农业税。从严格意义上来说，农业税违背了公共税收理论上的法定主义原则和公平原则。城市居民可以有起征点，月收入低于800元可以不纳税，照样可以享受政府提供的公共产品。但是农村居民无论是收入多少、多大年纪都必须纳税，还很少能够享受到政府提供的公共产品。世界上绝大多数国家都没有农业税，而且还向农业进行补贴。2003年，我国财政收入将突破2万亿元大关，农业税每年大约300多亿元，政府已经有能力通过转移支付来弥补农业税取消的损失。具体操作上考虑到各方面的利益，建议在未来一两年内先将农业税税率先由8%调低到3%，力争在3-5年内全部取消农业税。

　　(3)中央和地方财政要合理分权，建立规范的转移支付制度。自1994年财税体制改革以来，在总体财政形势好转的情况下，县乡基层政府却普遍面临严重的公共财政危机。税源不足，工资刚性，机构膨胀等一系列问题使县乡级财政陷入“无米之炊”的困境。在农村税费改革后，县乡级财政将出现不同程度的收支缺口，其窘境将进一步恶化。为保证农村改革的顺利推进和基层政权的正常运转，中央，省级财政必须重新界定财权、事权。改变过去“收入上移，支出下移”的不合理制度。变“收入上移”为“收入下移”：在分税制财政体制的总体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付方法，将原来层层上移的财政收入分出一部分返还给县乡级财政，以弥补缺口。变“支出下移”为“支出上移”，把基层政府承担的各项公共服务开支纳入规范的财政体系。

　　11、农村公共产品的提供主要以国家、省级财政为主。长期以来，我国农村公共物品主要资金来源是农民自行承担的税费，农村公共物品主要是农民的自我供给。以农村义务教育为例，其经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担不足2%。这种体制一方面表现为供给明显不足，另一方面也加重了农民负担。如果中央政府和省级政府履行其提供农村公共物品的服务职能，把农民从自我供给的状态中解放出来，就会大大减轻农民负担，使农民将更多资源用于提高收入的投资上来。同时，提供诸如农村道路、农村电网等公共产品，既优化了乡村的投资环境，所产生的收入效应、消费效应、就业效应，也对启动农村消费，扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

　　12、农村公共产品的提供必须有法律保障。

　　(1)规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权。土地是农民最基本的社会保障，是政府为广大农民提供的最主要的公共产品。要把政策规定、合同约定的农民土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地使用权，使农民最基本的社会保障在法律的保护下落到实处。在公用地征用上，现行的法律与政策规定是笼统的，给农民以“适当的补偿”在操作中没有一个标准的参照系，有的地方政府往往将土地补偿费压低，并且在土地补偿费用不到位的情况下就开始征用土地，使失去土地的农民的生活难以妥善安置。因此，国家要规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，合理地大幅度提高土地征用的补偿费用，遏制滥征、乱占农地的势头。

　　(2)尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农民权益保护和农村公共产品提供都需要相关的法律保障，应尽快制定并出台这些相关法律。保护农民的合法权益，是促进城乡协调发展，保持农村稳定的大事，需要有专门的农民权益保护法作保障。鉴于农民的土地承包经营权已受到农村土地承包法的保护，制订农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其它合法权益，主要规范农民负担、保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基础。农村的基本公共产品要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐，尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等。

　　文章执笔：方栓喜 陈文

　　来源：中国改革论坛