为了实现社会的公平与正义

　　——写在《法律援助条例》颁布实施之际

　　林广华

　　我国第一部关于法律援助的行政法规——《法律援助条例》，于9月1日起正式实施。

　　法律援助制度是国家为了确保“法律面前人人平等”这一法制原则的实现，为经济困难或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度，旨在防止贫困的公民在诉讼或其他法律活动中，因贫穷而失去有效的司法保护，从而确保法律面前人人平等的真正实现。法律援助制度是衡量一个国家法制建设与司法人权保障机制健全与否的重要标志，亦是衡量一国社会文明与进步的重要标尺。目前在世界范围内已有140多个国家和地区建立起了法律援助制度，法律援助制度已经成为现代法制国家的重要组成部分，成为其对本国公民必须承担的一项国家责任。

　　法律援助制度在我国建立较晚，但发展很快。1994年初，一些大中城市陆续开展了法律援助工作的试点，目前已有17个省（自治区、直辖市）颁布了地方性的法律援助法规。截至2003年6月底，全国已建法律援助机构2642个，全国有法律援助专职人员8899名。据不完全统计，自1997年至2003年6月，各地法律援助机构共接待解答法律咨询641余万人次，办理各类法律援助案件约80余万件，有近97余万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。

　　法律援助制度的建立体现了我国“公民在法律面前一律平等”的宪法原则。法律援助的提供使宪法的这一原则通过法律的手段，在国家财政资金的保障下在社会生活中得以实现。没有法律援助制度的保障，宪法所规定的平等便很难在生活中得到全面体现。为社会的贫弱成员提供进入司法平等保护的机会，并以经济的、法律的手段而非行政的手段保障这种平等的实现，是法制现代化的体现，也是我国的法制建设进一步发展和成熟的体现。

　　我国的《法律援助条例》主要规定了以下内容：

　　第一， 确定了法律援助的性质

　　在我国，法律援助的性质是政府责任与社会责任相结合。

　　第二，确定了法律援助的机构及其职能

　　目前，全国已经设立的法律援助机构有全国、省、市、县四级，部分地方存在着法律服务机构重叠覆盖的问题。据此，《法律援助条例》第五条规定：直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合法定条件的公民提供法律援助。第八条规定，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。

　　第三，确定了法律援助的实施主体

　　我国经济发展水平还不高，区域经济发展又不平衡，律师资源分布很不均衡。在相当长的时间内，政府的投入不可能完全满足社会对法律援助的需求。目前强制要求社会执业律师提供一定数量的法律援助义务，不支付报酬，这种办法不可能长期坚持下去。因此，我们选择了以政府为主导、社会力量为补充的法律援助实施体系。根据《法律援助条例》第五条第二款的规定，对提供法律援助的，法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。

　　第四，确定了法律援助的对象和范围

　　确定法律援助的对象、范围及其经济困难的标准，应当与我国的财政承受能力相适应。标准太高了，政府承担不起，标准上去了就很难降下来；标准太低了，又难以实现经济困难的公民享有平等的法律保护的目的。

　　我国律师法对法律援助的对象和范围作了原则规定，公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。《法律援助条例》从刑事和涉及公民基本生存条件的民事等方面对法律援助的对象和范围作了具体规定。

　　（一）民事方面。《法律援助条例》规定，经济困难的公民可以就下列事项向法律援助机构申请诉讼或者非诉讼代理：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以在上述法律援助事项以外作出补充规定。

　　《法律援助条例》虽然没有明文规定行政法律援助的范围，但公民可以就请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金的案件给予法律援助的规定，其实涉及行政案件的性质。司法部1997年5月发布的《关于开展法律援助工作的通知》也规定了法律援助的范围包括行政诉讼案件的代理。在行政诉讼方面，申请法律援助，要具有下列情形：（1）人民法院依法可以受理的案件；（2）案件的当事人需要律师提供法律服务，但确因经济困难，无力支付律师费用而提出申请；（3）案件涉及到当事人的人身权利、财产权利、生存权利等公民的基本权利。同时具有这三种情形的案件范围，也就构成了行政诉讼法律援助的范围。

　　（二）在刑事方面。按照刑事诉讼法的规定，包括当事人因经济困难申请的法律援助和人民法院指定律师提供辩护的法律援助。当事人申请法律援助的情形为：犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属，附带民事诉讼的当事人及其法定代理人，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；自诉案件的自诉人及其法定代理人，附带民事诉讼的当事人及其法定代理人，因经济困难没有委托诉讼代理人的；公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定律师提供辩护时，法律援助机构应当提供法律援助；被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的。人民法院在为被告人指定律师提供辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。

　　关于经济困难的标准，考虑到各地经济发展的不平衡，不宜实行全国统一的标准。《法律援助条例》第十三条规定：经济困难的标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。

　　第五，规定法律援助的申请和审查应贯彻便民原则

　　法律援助的申请和审查应当充分便民。为此，《法律援助条例》分别对不同的法律援助申请事项细化规定了申请的具体渠道，即国家赔偿的请求人，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；抚恤金、救济金以及社会保险金的请求人，向发给抚恤金、救济金以及支付社会保险金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请；赡养费、抚养费、扶养费的请求人，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人所在地的法律援助机构提出申请；劳动报酬的请求人，向支付劳动报酬的义务人所在地的法律援助机构提出申请；主张因见义勇为行为产生的民事权益的请求人，向被请求人所在地的法律援助机构提出申请。对无民事能力或者限制民事行为能力的年幼、年老、智力障碍人员的代为申请法律援助，也做了具体规定，即申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为提出申请。无民事行为能力人或者限制民事行为能力人与其法定代理人之间发生诉讼或者因其他利益纠纷需要法律援助的，由与该争议事项无利害关系的其他法定代理人代为提出申请。此外，考虑到申请法律援助的公民经济上都很困难，属于社会弱势人群的一部分，办事能力、活动能力有限，应当尽量减少其申请法律援助时的环节和困难，而相应地，法律援助机构应当多承担一些工作任务。为了充分体现便民原则，《法律援助条例》第十八条规定：法律援助机构认为公民提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。

　　（作者单位：国务院法制办政法司）