中国式的“圈地运动”

　　邓聿文（北京）

　　圈田圈地忙

　　近段时间来，在“经营城市”的口号下，一场远比上世纪90年代来势更凶猛的“圈地”潮，正在全国迅速蔓延。据统计，目前中国各类开发区已达3873家。其中，经国务院批准 的只有232家，省级批准的有1019家。

　　“开而不发，圈而不用，多征少用”，谓之中国式的“圈地运动”。1992年的“圈地热”所种下的苦果，至今还在贻害一方。比如海南和北海的“烂尾楼”就沉重地打击了当地的经济，直到今天仍未恢复元气。现在新一轮“圈地热”同样带来了许多问题和后遗症，包括影响粮食安全、损害农民利益、侵蚀土地收益、破坏市场秩序及产生腐败等等。

　　创政绩捷径：土地“农转非”

　　我国《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行。但实际上，我国土地市场仍以协议出让为主。据统计，2000年我国出让的30万公顷土地中，以招标、拍卖出让的只占总出让量的5%，大量土地仍以行政划拨和协议出让方式为主，结果导致一级土地市场价格低廉，而二级土地的供给是通过真正意义上的市场交易进行，价格高昂，一般是一级市场的数倍乃至数十倍。如此大的获利空间自然成了违规圈地的激励。

　　大规模的“圈地热”与中国处于转型期有关。从事产业的利益集团需要土地实现自己的发展目标，而地方政府也由于政绩冲动需要“以地生财”。80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体。在财政压力和政绩冲动下，地方政府通过将土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益。低价征地，高价出让，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。

　　根据农村问题研究专家温铁军的测算，如果征地价为100，拥有土地长期使用权、经营权和大部分受益权以及部分处置权的农民，在征地价中只能得5%－10%，村级集体经济可以得25%－30%，它们一般由村干部掌握使用，60%－70%最后为乡镇政府以及各部门所得，而这只是征地收益，倘若再高价出让还可获取巨额土地增值收益。有些县级地方财政收入的20%－30%、乡镇政府预算外收入的80%，就是来源于土地出让收益。

　　正因为如此，至少从短期来看，地方政府资本原始积累导致城镇大规模占地，似乎是不可逆转的趋势。

　　创新土地制度

　　转型期的中国“圈地热”还有一个特点，这就是所有的征地都是在“公共利益”的名义下进行的。比如，《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。但与国外不同，中国并没有对“公共利益”作出具体限定。而在实际工作中，基本上把集体土地转国有都称为征地，几乎一切征地项目都“搭乘”公共利益的“便车”，随意出让、“批租”国有土地，各种经营活动也都是以公共利益的名义进行。据16个省、区、市国土部门对各类建设项目用地调查，征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地占到总量的22%，学校、企业用地等也占到13%。东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是经营性用地。

　　目前看来，要刹住“圈地”风，用行政的督察办法也许可以管一时，但从长远来看，这种办法肯定低效，改革开放以来一而再、再而三的“圈地热”就是明证。要刹住“圈地运动”，遏制土地市场领域的腐败，只能靠市场化的方法，全面推行经营性用地招标拍卖制度，必须从根本上改革现行的土地农村集体所有制度，明确农民对土地的所有权。