南宁行政事业单位国有资产“核聚变”

　　编者按：

　　在我国，约有7万亿元经营性国有资产，而行政性国有资产约有4万亿元。专家指出，经营性国有资产从20世纪80年代末国企改革到现在，已慢慢摸索出了一套比较成型的管理制度，相比之下，为行政性国有资产制定游戏规则，更加迫切，更加必要，也更加艰巨。

　　去年4月，广西南宁市将全市各行政事业单位的30多亿元国有资产集中起来，实行企业化管理和运作，不仅引发了该市行政事业单位国有资产管理历年来最大的一次震动，也在全国激起强烈反响。如今，这项具有重大示范意义的改革已经进行了一年零四个月。中国经济时报记者从南宁发回报道，介绍了这一改革的进展情况。

　　本报记者 尚志新 李银雁

　　广西南宁市将30多亿元行政事业单位国有资产由部门分散管理变为企业化集中管理，引发了该市行政事业单位国资管理历年来最大的一次震动。到今年8月22日，这项改革已经一年零四个月了。记者日前再次近距离接触这项改革的焦点单位——南宁市威宁公司。

　　艰难改革 平稳过渡

　　在许多人眼里，这项改革理论上可行，实践上是无法操作的。

　　南宁市财政局局长黄伟京告诉中国经济时报记者，南宁的这项改革难度相当大。长期以来，国有资产分散在各个单位和部门，虽然名义上是国家所有，但实际上在很多同志的意识里面，就是“他们的”财产。

　　要把“他们的”资产拿到威宁一家公司的盘子里集中管理，直接触及到各个政府部门和事业单位的利益。这个触及面太大，包括南宁市四大班子的财产都要全部交给威宁公司，自然，这场改革的难度比南宁市以往任何一场改革都要大得多。

　　黄伟京说，当时很多部门领导都想不通。有人说，“成立威宁公司是不是多此一举？我们管得好好的，为什么由财政部门设的公司来管？如果说我们管理会滋生腐败，那么全部集中交给威宁管理，会不会产生更大的腐败？”

　　在思想很难统一的情况下，南宁市委、市政府给了威宁公司强有力的支持。广西自治区党委副书记、南宁市委书记李纪恒亲自将公司定名为“威宁”，希望它能够“威震南宁”，在国有资产管理制度改革方面闯出一条新路来；南宁市市长林国强多次开专题会议研究解决有关问题。一年多来，市政府连续6次发文，督促行政事业单位无条件将资产转交给威宁，并制定了严格的时间表。

　　南宁市财政局也为威宁公司撑腰。胡志崇说：“对于没有按规定时间移交的部门，财政部门停拨经费，这一招非常管用。”

　　就这样，威宁公司的车轮终于开始转动，一些消极、观望的单位马上行动了起来。

　　今年8月22日，记者在威宁公司提供的一份材料中看到，公司成立一年来，累计接收了市本级党和国家机关、人民团体、事业单位的43个系统、102个单位、总金额达22亿元的国有资产，共与12个单位办理了资产移交手续。截至2003年6月，公司实现国有资产经营收入1698．5万元，累计上缴市财政1303万元（其中租金650万元，国有资产变现收入300万元，上缴地方财政税费353万元）。

　　改革最艰难的第一步已经迈出，南宁市行政事业单位的国有资产由分散管理变成了集中管理，由部门管理变成了企业化管理。一个注册资金6000万元的企业一下子拥有了30亿元巨额资产。

　　威宁公司董事长兼总经理胡志崇的心情比去年好了很多，他说：“去年压力重重，今年已实现平稳过渡。”

　　阳光操作 权力腐败失去温床

　　接收下来的30亿元资产干什么？如何运作才能把死资产变成活资产、把非经营性资产变成经营性资产，实现国有行政事业资产保值、增值的目标？这是摆在威宁公司面前的一大难题。为此，他们确立了一个原则：资产处置必须透明。

　　位于南宁市建政路29号的南宁威宁资产（售房、租赁）交易大厅，自2002年底开业以来，每天都人头攒动。这是全国首家常年公开竞价、招租国有商铺的交易大厅。它一改以往业主与出租店所有者私下协商租金、租期的做法，原属市级行政事业单位的商铺、房屋等可租赁资产的交易全部在交易大厅实行公开竞价。

　　一石激起千层浪，有人欢喜有人愁。喜的是租赁者今后不用再为寻找合适的商铺而四处奔走，也不用为取得商铺使用权必须支付高额的转让费了，愁的是商铺租金在公开拍卖中直线上升。

　　最大的赢家是政府。据统计，大厅自2002年12月试运营以来，已陆续推出7批近140个商铺及部分写字楼对外竞租，受到全市广大投资者和经营业主的欢迎，竞价踊跃激烈，共成功交易134个商铺，交易所获年租金196．05万元，比原来租金提高了79．30％。东葛路附近一家铺面，在公开竞租过程中，由原来每平方米80元的挂牌底价一直飚升到每平方米250元；友爱路的一间商铺通过竞价，租金由原来的27．28元／平方米增长到155元／平方米；位于新华街的一间商铺还竞出了月租金700元／平方米的最高价，比原每月150元／平方米的租金提高了近5倍。这不仅是数字上的变化，最重要的是，这些租金已由过去的部门收益，实实在在地变成了市财政的一部分。

　　对此，广西大学法学院院长、专事经济法研究的韦志中教授评价说，以往南宁市大多数商铺都是协商承租，由于缺乏有效的监管，一些投资者通过走关系，低价取得国有商铺的使用权，无形中造成国有资产的流失，也为权力腐败提供了温床。并且，行政单位与个人协商的出租方式，完全缺乏有效竞争，不是市场化的行为，只是市场行为的行政化，使政府管了许多不该管的事情，不利于政企分开，转变政府的职能。威宁公司的做法是值得肯定的。

　　体制弊端 在接收整合中暴露

　　据了解，南宁的这场改革最初起因于一个在全国颇为普遍的现象，即政府各部门、各单位之间的“贫富不均”。早在1998年，南宁市市长林国强就意识到不同单位的公务员待遇差别过大，容易引发矛盾。便指示财政局调研此事，拿出解决办法。财政局的调查结果是，公务员待遇差别过大的根本原因是，各单位不平等地占有国有资产，通过这些资产创收，形成了各自单位的“小金库”。

　　显然，威宁公司运作一年多来，它的价值和意义已超过了最初的预想。

　　在这方面，威宁公司工作人员最有感触。他们在接管各行政事业单位的资产时，发现各单位国有资产管理方面存在的问题十分突出，许多已造成了国有资产的流失甚至重大损失，充分暴露出管理体制的种种弊端。

　　威宁公司提供的一份资料披露了这样一些事例：

　　南宁市某局下属安吉灌溉试验站原站长在未经主管局同意和财政、国资部门批准，也未征求班子其他成员意见的情况下，于1995年6月擅自将本站《土地使用证》（约50亩土地）给桂西城市信用社，为方某的广西桂卫医疗器材公司贷款75万元作抵押担保，时间为半年。后因方某的私人公司经营不善导致公司破产倒闭，造成75万元的贷款至今未能偿还，安吉灌溉试验站的《土地使用证》也因此被银行扣押至今。

　　南宁市某机关1993年6月与银行合作开发一栋总建筑面积7200平方米的大楼。合同约定：该机关拥有整栋大楼产权和总面积50％的使用权，银行拥有面积的50％的使用权。该机关投入资金500万元，其中200万元是以土地作价和搬迁补偿形成注入，300万则是向银行贷款，银行投资900万元。因种种原因，双方均未再注入资金装修，最终形成“烂尾楼”工程。

　　南宁市某单位未经财政、国资部门同意，1997年－1998年擅自将少数民族地区补助费90万元借给某公司做流动资金。该公司因经营不善导致破产。而在法院拍卖该公司资产，偿清债务时，该单位缺乏法律意识，未派人办理抵押（资产保全）手续，从而失去了避免国有资产流失的机会，造成重大损失。该单位并不吸取教训，于2000年11月又将30万元少数民族地区补助费与一乡镇企业合作投资办厂，但由于决策失误，产品销路不畅，导致工厂停产，至今仍收不回任何投资。

　　据介绍，在传统管理体制下，南宁市大多数行政事业单位对国有资产不计折旧、不评估、不核算，存在存量不清、产权混乱、账实不符等现象。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节，等等。许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更无法明确。虽然主管行政事业性国有资产的财政部门每隔几年进行一次清产核资，但一直无法核清其家底。业内人士分析，行政事业性国有资产的统计，多年来在很大程度上始终是一笔糊涂账。据南宁市对全市340个行政事业单位房屋出租情况进行调查，只有100个单位、约7万平方米的出租房屋按要求进行了“非转经”登记，其余200多个单位没有按规定申报、登记，行政事业性国有资产管理的混乱可窥一斑。

　　由于国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，管理失控，造成资源配置失衡，闲置浪费和流失严重。突出的现象有：一是办公资源分配不均，有的单位人均办公面积100多平方米，比国家计委规定的人均办公用房面积最高标准还高几倍，而另一些单位由于种种原因长期蜗居在市中心的旧办公楼，缺少相应配套办公设施，对外开展工作极为不便。二是因违规违法担保造成国有资产损失，前文提到的某局下属安吉灌溉试验站就属这种情况。三是疏于管理，国有资产被非法侵占。近年来南宁市城市建设发展很快，很多市政建设剩余有成片的边角用地，但由于管理不力，这些边角用地常常被人非法侵占。

　　另外，国有资产收益、税费大量流失，主要是不合理出租造成的租金损失。如南宁市某单位一间293平方米铺面，近年来租金已随着经济的发展从25万元飞涨至42万元，但由于层层转租，该铺面增加的17万元年租金完全落入了转租人的腰包，国有资产的收益和国家税收却受到损失。又如南宁市原郊区某单位违反《合同法》租赁期限最长不准超过20年的规定，出租的一块土地，签约50年，不仅使租金的逐年涨价收益流失，也相当于变相出卖土地。据南宁市预算外资金局2001年统计，南宁市共有这类行政事业单位的出租铺面约89221万平方米，每年应获得国有资产收入2258万元，但这笔收益许多流入单位的工会“小金库”作为福利分配，有些甚至落入私人腰包。同时，由于缺乏市场经营意识，也造成国有资产隐性损失。随着市场经济的发展，处于市中心的各行政事业单位办公场所，迄今已寸土寸金，商业价值不菲，但作为行政办公场所，政府运作成本过高，由此带来的机会成本造成国有资产收益的隐性损失。

　　中国经济体制改革研究会副会长石小敏说，“现在真正非经营性质的行政事业单位越来越少，他们的管理是行政性的，而运作是企业化的，整个行政事业性国有资产的管理基本是空白。他们的生产经营活动既没有一个明确的管理机构，也没有一套运作规则，资产很容易被挪用、转移。”

　　南宁市财政局局长黄伟京在接受采访时，对这一点感慨颇深：“很多单位的同志甚至领导，觉得这就是我们单位自己的财产，想怎么用就怎么用，结果这部分资产流失、浪费现象非常严重。”

　　资产运营小试牛刀 效益凸现

　　商铺挂牌出租只是威宁公司资产运营的“初级阶段”。在胡志崇眼里，威宁公司的重头戏是在后面——大手笔地对国有资产进行运营。在这方面，刚成立不久的威宁公司小试牛刀，就颇有斩获，几千万的真金白银打进了南宁市财政局的账户。

　　金科大厦就是个小例子。

　　金科大厦原本是南宁市科委与一家房地产公司合作开发的一处房产。1995年3月，双方签订协议，共同开发2950．4平方米的土地，用来兴建一座高24层、建筑面积5万多平方米的活动中心。双方约定：该中心建成后，市科委与该房产公司各占总建筑面积30％和70％的产权。

　　由于对房地产市场的风险性认识不足，再加上在选择合作伙伴时没有作深入调查，过于轻信对方的开发能力和资金实力，使得项目开发才完成基础工程就因房产公司资金不到位而停工闲置，时间长达6年之久。期间又因拖欠工程款而被施工队长期占驻，成为一个严重影响市容的“烂尾楼”。2002年，该房产公司因无力偿还银行贷款导致其拥有70％的土地及在建工程被法院拍卖。

　　面对这一闲置6年的烂尾楼，威宁公司接管后，多次对市场进行调查，在充分研究项目运作的方式与可行性后，制定了整体转让和继续开发两种方案。

　　威宁公司认为，金科大厦处于南宁市繁华街区，如果继续对这一烂尾楼进行开发，收益无疑是巨大的，但是先期投入将是一笔不小的数目。相比之下，整体转让的收益可能小一些，但对于不十分了解房地产市场的威宁公司来说，可以规避继续开发所带来的高风险，不失为一种稳妥的选择。

　　就在威宁公司权衡两种方案的利弊得失时，南宁市另外一家民营企业凯丰房地产公司通过拍卖竞得原金科公司70％产权。消息传来，威宁高层敏锐地意识到，机会来了。他们及时调整思路，决定将金科大厦30％的产权整体转让给凯丰房地产公司。2002年11月，凯丰房地产公司以2080万元的价格购得金科大厦30％的产权。

　　黄伟京告诉记者，金科大厦的产权转让刚刚结束，一些金融部门就纷纷找到威宁公司，表示愿意支持该公司的资产盘活，支持项目开发。

　　胡志崇说，“我们公司现在还小，没有完全运转开，金融部门就都找过来投资、合作，这说明他们非常看好威宁的市场运作前景。”

　　据介绍，目前威宁公司已经拟定了另外几座市直单位烂尾楼的盘活计划。

　　谈到威宁公司一年来资产运营的推进情况，胡志崇介绍说，“根据各种资产的不同情况来进行不同的运作。对于原来属于经营性的资产，接收过来以后，有些通过挂牌竞价来盘活，有些则通过拍卖来变现。对于非经营性资产，比如办公大楼，就先把它变成经营性资产，按照政府的要求，威宁公司跟原来的单位建立起租赁关系，租金由财政从各单位经费中统一扣除。这样不仅可以培养各单位使用办公资源的付费意识，还有助于使他们形成市场观念。”

　　威宁公司通过与政府部门形成租赁关系，合理配置办公资源，从根本上解决了南宁市中心各单位办公条件苦乐不均的矛盾。例如，过去是独家使用的财政局大楼，现在有十几家单位共同使用。而这些单位腾出来的办公室达近万平米。通过合理调剂，还解决了许多被拆迁和办公条件差的单位的办公用房，市公安局、市交警四大队、市城管大队、市妇联、市委统战部等10家单位的办公用房都是这样解决的。同时，还把整合出来的大量办公用房和土地资源进行了变现，有的进行了租赁创收，大大避免了财政浪费。

　　下一步，威宁公司的资产运营步子将迈得更大。胡志崇说，他们将投资参股一些企业，争取上市融资，使整个行政事业单位的国有资产最大化地市场运作起来。