加快制定国有资产法_滚动新闻_财经纵横

加快制定国有资产法

http://finance.sina.com.cn 2003年08月28日 09:04 中国经济时报

　　从宪法视野来看，《国有资产法》应该是一部宪法性文件。从民法的视野来看，《国有资产法》的起草应首先考虑国有资产的范围问题。从经济法的视野来看，《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理，以及如何对国有资产经营进行干预。从行政法、刑法的角度来看，《国有资产法》涉及到政府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。

　　大势观察李曙光

　　到2001年底，中国国有资产总量达10．93万亿元。在目前中国1200多家Ａ、Ｂ股上市的企业中，国有股和法人股占79％以上，这样庞大的国有资产，其管理和运营是一个实践问题，更是一个制度问题。中共十六大报告确立了国有资产管理体制建立的方向，报告提出将“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，同时提出要在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。这是国有资产管理体制改革的重大突破。2003年国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》确立了国资管理新体制的基本框架，解决了不少实践中的问题。然而，这还只是一个初步框架，真正成熟和相对完善的国有资产监督管理制度还需要依靠未来的《国有资产法》及其配套法规来确立。

　　国有资产法的立法思路

　　《国有资产法》涉及种种非常复杂的法律关系，不能从单向的角度来讨论该法。

　　从宪法视野来看，《国有资产法》不应该是一个简单的部门法，而应该是一部宪法性文件。因为国有资产涉及到全体国民的根本和基本利益。根据宪法，一切权力属于人民，国有资产的所有权，应该属于全体人民。在我们国家，全国人民代表大会是最高权力机构，代表人民行使权力。因此，《国有资产法》的起草应该是在这样一个宪法基础上来构架其立法框架的。

　　从民法的视野来看，《国有资产法》的起草应首先考虑国有资产的范围问题。国有资产权是《国有资产法》的核心。《国有资产法》中涉及的国有资产权应该包括国有物权、准物权、债权和无形产权。具体来说，国有物权指的是国有经营性资产（如国有企业）的权利，国有非经营性资产（如行政和事业性单位、文物等）的权利，国有资源性资产（如国有土地、森林、草原、矿藏、河流、海洋等资源）的权利；国有准物权指的是对土地和矿藏等的开发、开采权、渔业的捕鱼权等；国有债权指的是国家债权；国有无形产权指的是国家外交主权、国旗、国徽以及涉及到国家声誉等无形资产的权利。

　　从经济法的视野来看，《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理，以及如何对国有资产经营进行干预。国家立法机构负责有关国有资产的宏观立法，并授权政府去管理国有资产。某些时候，政府在管理国有资产过程中，特别是在管理国有经营性资产过程中，往往直接干预国有资产的经营事务（如撤换国有企业的经理）。因此，从世界范围来看，政府如何扮演好国家与社会的治理者（宏观调控）和国有资产的具体管理者这双重角色，在那些经营性国有资产较多的国家是个富有挑战性的问题。

　　从行政法、刑法的角度来看，《国有资产法》涉及到政府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。政府（官员）在管理国有资产过程中造成国有资产流失或者减值，政府对国有资产的经营和干预有疏忽或有过失责任，应该承担何种法律责任？

　　从上述涉及到的复杂法律关系我们可以看到，《国有资产法》的起草不是一件简单的事。这部法既应超越历史阶段（即《国有资产法》不应是阶段性的产物，不应仅仅属于计划经济或市场经济），也应超越现实的空间（即《国有资产法》不能只规定单项、个体的国有资产）。

　　从市场经济的角度来看，《国有资产法》不仅应该覆盖以上国家母法和种种部门法的内容，而且更重要的是它应以市场经济为取向，处理好市场经济条件下政府和国有资产的关系。

　　在市场经济条件下，政府是有限政府，政府的权力不是没有边界的。因此，政府对国有资产的管理首先应该来源于法律上的授权。政府在得到对国有资产管理的授权后，对国有资产具有守护之责。一般来说，政府不应该拥有太多的经营性资产，政府的主要职责是治理社会（包括产权保护、合同实施的保护以及有限的监管职责），政府对自己拥有的少量经营性国有资产也不应该去直接经营，而应该把经营的职责交给市场，或者交给职业经理人。政府应该做政府应该做的事，实行“守法的统治”。

　　国有资产法制定的具体建议

　　在中国经济转型期，由于历史的原因和经济的快速发展，形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产（尤其是国有企业等经营性国有资产），而且，由于产权权属不清、管理职能不明、政府角色错位，国有资产流失现象严重，因此，对国有资产的盘点，对其关系的认识和理顺不是短期能完成的，在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》，几乎是一件“不可能完成的任务”。

　　由此我提出以下建议：

　　一、现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》，在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小，以名副其实。

　　二、这部“小法”主要解决四个问题：一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位，明确其权利、义务和责任；二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系；三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。四是规定国有资产的交易规则、定价机制以及交易程序等问题。

　　三、该法应具备可操作性和可诉性。可操作性指的是该法的颁布将提供产权细化的具体办法。可诉性指的是该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者，同时，当国有资产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机构。

　　四、立法中应强调的问题。

　　1．法治完善的标准

　　完善的法律体系是法治的前提要件。在市场经济法律体系的建立过程中，何谓“完善的市场经济法律体系”是一个值得探讨的问题。完善的法律体系有两个标准：首先，法律完善和法律体系建立的标志并不在于法律的多少，而在于每一个特定法律在“空间上的填满度”也就是单个具体法律对社会生活的覆盖面。坦率地说，我们现行的立法中，有许多法律是不具有这种空间填满度的，例如市场主体法中的全民所有制工业企业法、中小企业促进法、乡镇企业法等法律，可以说是政策性宣言，基本上不能解决实践中的问题。其次，法治是否完善的关键在于制定法是否给市场经济发展留下了空间。换句话说，在法律体系中，当事人意思自治的范围有多大，这是我们建立市场经济法律体系的基本出发点之一。

　　2．立法应与宪法、宪政协调发展

　　首先，宪法的权威应该得到最大的尊重与维护要使宪法成为我国市场经济法律体系建立的原点和准则，宪法要为市场经济的发展提供空间。作为根本大法的宪法，应该成为所有立法的出发点和准则。我们对现有法律的修改和新法律的制定都应以宪法为据。其次，目前的宪法本身需要修改。宪法除对公民的人身权、自由权、生存权、发展权等基本权利作出规定外，还应增加对私有财产权利的保护。应删除一些不合时宜的规定，如对国有企业的特别待遇等的规定。这样，宪法既是公民权利保护法，同时，又是政府权力限定法。而宪政则是建立在完善的宪法基础上的法治与民主政治。从广义上讲，宪政与法治就是保护某些基本的个人权利不受制于政府武断行为的一种承诺。市场经济法律体系的建立应该与宪政协调发展。

　　3．立法应注重发挥人大专门委员会和专家的作用

　　在立法中，政府部门往往表现出强烈的立法冲动。政府各部门存在立法冲动的原因在于政府有一种潜在的想法，认为立法可以扩大政府的职权，特别是扩大特定部门的职权。事实上，立法并不意味着是对政府的授权，而可能恰恰相反，是对政府的控权。那些热衷于提出一系列立法建议的政府部门应该认识到，法律的制定和实施是存在着立法成本和执行成本的，同时那种以部门利益为基准的立法最终结果只会导致政府的越权行为。

　　应在立法中更多的发挥人大专门委员会的作用。在议案提出、审议、通过的整个立法程序中，人大专门委员会起到一个核心的作用。根据《宪法》第70条的规定，各专门委员会的职责是在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导下，研究、审议和拟订有关议案，专门委员会的审议在法律议案的通过中是极重要的一个环节。

　　要保证专门委员会审议报告的科学性，以进一步保障立法的科学和权威，首先要保证专门委员会组成的科学性和人员的专业性，应增加专门委员会中专家的数量，把特定领域内全国最好的专家集中起来进入专家委员会或成立专家组，并在职责、编制、经费方面给予保障。

　　4．立法应加强法律的可诉性和可操作性

　　从法律的本质而言，每部制定出来的法律都应具有可诉性和可操作性。法律的可诉性指的是法律制定出来就应该有配套的程序性规定，人们可以据以诉讼到法院。法律的可操作性指的是一部法律制定出来，应该具备法律的可执行性，有执行法律的程序和手段。然而，在现行立法中，法律的可诉性和可操作性没有得到应有的重视，这直接影响了现行立法的权威。因此，在未来的立法中，应加强法律的可诉性和可操作性，不具备可诉性和可操作性的法律应不立或少立。

　　增强法律可诉性和可操作性的一个重要途径是让最高人民法院更多地参与立法。在目前的法律制定中，最高法院的参与较少。事实上，每一部法律都要执行，法院对立法的可执行性、可诉性有较大的发言权。

　　（作者单位：中国政法大学）

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