职务消费：从财政制度角度的分析

　　公共权力作为获取利益的手段，与获取利益的另一个手段即通过市场上的等价交换相比，是强制性、无偿性地获取，是更“便捷”的途径。从运行规律来看，扩张与滥用是权力的本性，不控制不行。小权力小腐败，大权力大腐败，绝对权力绝对腐败。这就是法治的客观依据。在一定的意义上可以说，所有的腐败都是财政的腐败。

　　学者论坛焦建国

　　职务消费是一个“灰箱”。在这个灰箱中包裹着三个层次的内容：（1）处在某一个特定职务上的公务人员在履行公务时必须的消费；（2）履行公务需要，但不需要那么多或那么奢侈的过度消费；（3）不是履行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需要的假公济私的纯粹个人消费。不同的职务履行不同的公务需要不同的消费，这是自然的。因此，严格地说，职务消费是处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所必须的、适度的消费。假公济私的个人消费是腐败，过度的职务消费尤其是故意的奢侈浪费也属腐败之列。职务消费中的腐败是腐败最集中、最典型的表现。

　　职务消费可以从多个角度去认识。我认为它的核心是财政制度问题。财政，最通俗地说，就是“以财行政，以政制财”。一方面，“无财难以行政”，财政是政权运转或说行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本，是纳税人享受政府提供的公共服务的代价的一部分。另一方面，“无政难以制财”。财政活动是公务人员用别人（纳税人）的钱为别人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的政治程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。现代经济理论从“经济人”假设出发分析“花钱的道理”，可谓入木三分：用自己的钱给自己办事，既讲节约，又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果；花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约；花别人的钱给别人办事，既不讲节约也不讲效果。

　　上面是经济学的分析视角。以政治学或行政学的角度看，财政不仅是花别人的钱给别人办事，而且其所凭借的依据是公共权力，财政是以公共权力进行的资源配置。公共权力作为获取利益的手段，与获取利益的另一个手段即通过市场上的等价交换相比，是强制性、无偿性地获取，是更“便捷”的途径。从运行规律来看，扩张与滥用是权力的本性，不控制不行。小权力小腐败，大权力大腐败，绝对权力绝对腐败。这就是法治的客观依据。在一定的意义上可以说，所有的腐败都是财政的腐败。财政是政治与经济的结合点，不仅财政中的公共权力最直接地支配着财富，而且所有的腐败行为其最终目的都是损公肥私，腐败就是以公共权力直接或间接地谋求私利。职务消费中腐败盛行根本上在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。没有严格控制的职务消费就成为腐败的渊薮。

　　那么，政府及政府官员花钱的规矩是什么呢？就是政府预算或财政预算。我们对政府预算的认识很不到位，不仅是政府官员，也包括学术界，更不用说普通百姓。现在还停留在“预算是政府（或财政）的年度收支计划”这个表层上。不错，预算确实是一个“计划”，但它不仅仅是计划，计划是它的表面、形式特征，预算的本质是法律。预算是年度立法，与预算比较而言的其它法律是永久立法。预算必须经过立法机构或代议机构批准才能成立。政府提交给立法机构的预算如果在财政年度开始前不被批准，政府就得“关门”，这在发达国家是时常发生的；而政府预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。因此，预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督。有两个例子，一个是，我国某城市与美国的一个城市结为“兄弟城”，我们的市长邀请美方市长访问，美方市长回答说今年的预算没有做出这个安排，需要下一个财政年度提出预算申请并获得议会批准后才能成行。我们的市长马上说，不用那么麻烦，你的所有费用我来负责！另一个是，1998年美国总统克林顿三次出访耗资巨大，美国审计总局“捅”出了这一消息，国会立即要求审计总局提供这份报告，就此对克林顿进行了强烈的抨击，并将审计结果公之于众。职务消费中腐败的财政制度根源就是没有预算约束。

　　在预算的历史渊源上有两个问题值得重视：（1）议会作为代议制机构是因为财政问题而产生的，是纳税人的权力机构，批准赋税是议会最初的主要工作（立法和司法职能是后来才有的），尔后逐渐从控制税收到控制支出，进一步扩张到事后的审计监督，最终实现对财政权的全部控制。这种演进的制度结果是最终形成了完整的、现代意义上的政府预算。直到今天，发达国家议会的主要工作也是讨论、批准预算。议会的权力在根本上是“钱袋子权力”。预算产生和发展的历史就是纳税人与专制权力和等级特权斗争的历史，是代议制机构产生和发展的历史，是民主政治产生和发展的历史，它们是同一过程的不同侧面或不同表述。（2）预算一经产生就使财政发生了革命性的变化，由人治、专制社会的特权财政变为公共财政，公共财政建立在预算制度基础上，预算是公共财政的“道路规则”，是政府及政府官员花钱的规矩。这里的一个核心作用是，预算分离了国王及大小官员的私人支出与政府支出，澄清了家计财政与政府财政混沌在一起的状态。比如英国和日本的皇室开支也必须通过预算并向社会公众公布，接受审计和监督，皇室一年花了多少钱，都干什么花了，清清楚楚。不仅英国人、日本人知道，“地球人都知道”。职务消费是家计财政与政府财政不分的特权余毒。

　　有一种“职务消费货币化”的主张，被认为有很强的操作性。从上面的分析可以判断，“职务消费货币化”的作用不可高估，操作也成问题。比如说，同样是局级、处级干部，但在不同的职能部门，它们的公务消费在客观上应该是不同的，那么货币化是按照职能部门定标准，还是按行政级别定标准？定多少才能起到抑制腐败的作用？以现在的消费水平，一个局级干部职务消费的货币标准一个月定3000元、5000元、8000元还是10000元？恐怕定20000元也难起作用。因为货币化并不能制约公共权力滥用，没有切断花公共资金为自己办事的渠道，只是企图多给一些货币资金满足再多一点消费欲望，是扬汤止沸，不是釜底抽薪，最多只能说是一个必要条件。控制职务消费腐败的最根本措施是预算制度的有力控制，要解决的核心问题是对支配财力的那部分公共权力的约束，最终要靠政治体制改革。这里的逻辑关系是：

　　职务消费→财政支出→预算控制→约束支配财力的公共权力→政治体制

　　职务消费要靠预算控制，而预算制度是政治体制的一部分，因此对于职务消费及其游戏规则——新的预算制度的建立的历史地位和艰巨性要有足够认识，解决职务消费中的腐败不是小问题。日本一位财政学家曾说，预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架，真正建立起现代预算制度绝不是轻而易举的。无论何种政体的国家，预算总是与代议制度相联系，它依存于民主政治体制，要有立法、行政、司法权力的制衡，必须有独立于政府的国家审计机构。预算的基本精神是将有限的财力最有效地运用到预算控制者们认为最重要的目标上，在这个意义上，预算是社会各阶层、各集团的利益中枢，预算是政治体制改革的突破口。一个真正的预算制度建立起来了，就改变了整个“国家面貌”；只有在这个制度背景之下，职务消费问题才能真正解决。我们刚刚开始的预算制度改革任重道远。

　　而且要认识到，在我们的历史、文化、制度传统中，存在着建立现代预算制度的内生性障碍。如，权力首先是与财富联系在一起的，“三年清知府，十万雪花银”，升官发财从来是一体化的；权力架构历来是纵向的等级制而不是横向的相互制衡，与之相对应的游戏规则是官越大“自由消费”的空间越大，越具有家计财政的倾向，违规成本越低，“刑不上士大夫”；“人情”作为潜规则作用强大，不仅“一人得道，鸡犬升天”，都跟着搭上职务消费的便车，而且“迎来送往”，职务消费渗透到官员日常生活及整个社会关系的维系之中。这些障碍的清除需要我们付出艰苦的努力。

　　（作者单位：武汉大学理论经济学博士后流动站）